El nuevo presupuesto: la batalla que definirá la década europea

La negociación del presupuesto plurianual europeo determinará en qué medida la UE puede financiar las nuevas prioridades (descarbonización, competitividad, tecnología), manteniendo el delicado equilibrio con los compromisos sociales tradicionales como la PAC o los fondos de Cohesión. Con recursos limitados y demandas crecientes, la UE se enfrenta a decisiones difíciles sobre prioridades y reformas.

"La propuesta de la Comisión Europea prevé un Marco Financiero Plurianual de 1,98 billones de euros en su totalidad, pero es necesario descontar al menos 200.000 millones"

La propuesta de la Comisión Europea prevé un Marco Financiero Plurianual (MFP) para el periodo 2028-2034 que asciende a 1,98 billones de euros en su totalidad para los 7 años. Lo cual equivale a un 1,26% de la renta nacional bruta (RNB) de la UE o 280.000 millones anuales. De este total, debemos descontar el pago de los fondos NGEU. Una vez hecha esta corrección, nos queda una propuesta de presupuesto que, no solo no supone un incremento, sino una detracción en 200.000 millones de euros. El nuevo marco financiero, en términos reales, rondaría el 1.15% RNB, comparado con el 1,8% para 2021-27. Además, esta cifra queda dos tercios por debajo de los 800.000 millones anuales planteados por Draghi para reactivar la competitividad europea y afrontar las nuevas prioridades.


 

Los nuevos pilares del presupuesto europeo

Uno de los debates centrales del nuevo MFP es la flexibilidad. En un entorno global volátil, donde la prospectiva y la planificación a largo plazo son más inciertas y emergen prioridades imprevistas, la Comisión plantea un profundo reordenamiento de pilares presupuestarios y cambios importantes en los fondos tradicionales que serán objeto principal de las negociaciones en el Consejo y el Parlamento Europeo. La propuesta reduce el número de pilares de 7 a 4, y el número de programas dentro de los pilares de 52 a 16. 

El primer pilar asciende a 894.000 millones de euros (excluyendo pagos de los fondos NextGen), supone el 45% de la propuesta de MFP, y fusiona los fondos de Cohesión y la Política Agraria Común (PAC), históricamente los mayores fondos (dos tercios del total). Ahora suman 453.000 millones; la PAC se puede ver reducida en un 30% y los fondos de Cohesión en un 20%. La gestión de este pilar pasa a los National and Regional Partnership Plans (NRPP) elaborados por cada gobierno central, en consulta con las regiones. Este cambio transfiere la capacidad de gasto en los Estados miembros y permite mayor flexibilidad doméstica. Aunque la Comisión, en previsión de obstáculos en el Parlamento, ya ha propuesto enmiendas que dan más voz a las regiones y que blindan un gasto mínimo (10%) para la PAC en cada sobre nacional.

El segundo pilar concentra las nuevas prioridades europeas y pasa a representar el 30% del MFP propuesto (frente a un 18% actual), con foco en competitividad, descarbonización industrial, energía y electrificación, digitalización e innovación tecnológica. Tiene asignados 589.000 millones más 41.000 millones del fondo de innovación. La partida de defensa y seguridad casi se multiplica por cinco.
 
El tercer pilar es el dedicado a la acción exterior de la UE: los acuerdos de vecindad, la cooperación al desarrollo, la acción humanitaria y la política exterior y de seguridad. La Comisión planea una dotación de 200.000 millones de euros.

"A pesar de que la propuesta de la Comisión hace un esfuerzo, la cantidad de recursos disponibles es insuficiente para conseguir el objetivo de los programas"

La propuesta de la Comisión hace un esfuerzo de reorganización presupuestaria para reorientar recursos a nuevas inversiones productivas o necesarias (defensa). Sin embargo, la cantidad de recursos disponibles es insuficiente para conseguir el objetivo de los programas. Además, mientras la Comisión quiere aumentar la flexibilidad de gasto y dar mayor autonomía a los Estados, también corre el riesgo de permitir control excesivo a los gobiernos nacionales sobre el gasto. Lo cual sería contraproducente dado que el gasto fragmentado e ineficiente que pierde su efecto.

Dónde deberíamos centrar nuestros esfuerzos

Para entender las necesidades de financiación, hay que referirse al concepto de Bienes Públicos Europeos: bienes comunes no provistos por el mercado ni por los Estados miembros, que requieren escala europea y presentan externalidades transfronterizas. Un ejemplo es la capacidad defensiva, en la cual, un incremento de la inversión en veintisiete mercados estancos no solo será un gasto tremendamente ineficiente, sino que será insuficiente para producir y abastecer las capacidades en la escala necesaria. La retención de la soberanía nacional, especialmente en este ámbito, es contraproducente a los intereses del conjunto de la ciudadanía europea; tanto económicos, como de seguridad.

La red eléctrica es otro de estos bienes. Una infraestructura que resulta esencial para tener una industria competitiva y descarbonizada. Es necesario reducir costes energéticos, sustituyendo la dependencia externa de combustibles fósiles por energía eléctrica generada mediante fuentes renovables y autónomas en suelo europeo. Las tecnologías de vanguardia y la infraestructura digital son otro bien colectivo en el que la investigación, desarrollo y comercialización requieren de una infraestructura y apoyo financiero de escala europea, ya que los mercados nacionales son demasiado pequeños para proveerlo.

En cuanto a las fuentes de ingresos para el presupuesto, la Comisión propone nuevos recursos propios para aumentar de forma tímida el tamaño del próximo MFP y hacer frente a los pagos de NGEU. Este incremento sería del orden de 350.000 millones para el periodo de 7 años. Se plantea que el 30% de los ingresos generados por el ETS1 (mercado de emisiones) sea transferido al presupuesto de la UE; también el 75% de los ingresos procedentes del mecanismo de ajuste de carbono en frontera (CBAM, por sus siglas en inglés). Además de una tasa sobre residuos electrónicos no reciclados (2 € por kilogramo de basura electrónica) y un impuesto especial al tabaco (15%). Asimismo, está presente la polémica Corporate Resource for Europe (CORE), una contribución anual fija para compañías con facturación neta anual igual o superior a 100 millones de euros, establecida por tramos, que se destinaría al presupuesto de la UE. La Comisión propone que sea un impuesto sobre el ingreso —en vez de sobre el beneficio—, lo cual presenta problemas económicos y de aceptación. A día de hoy parece la opción con menos posibilidades.
 

"Los recursos propios disponibles no se corresponden con las prioridades y objetivos (Bienes Públicos) europeos que la Comisión plantea"

Esta cantidad de nuevos recursos propios no se traduce en un incremento sustancial del presupuesto global. De nuevo, los recursos propios disponibles no se corresponden con las prioridades y objetivos (Bienes Públicos) europeos que la Comisión plantea. Para llegar a la cifra de 800.000 millones anuales de Draghi y, a la vez, conservar los fondos tradicionales (PAC y Cohesión) para no trastocar los delicados equilibrios sociopolíticos, hace falta un profundo aumento de la capacidad fiscal europea (nuevas fuentes autónomas de ingresos). Aunque la unanimidad es un obstáculo difícilmente salvable.

Considerando el contexto actual en Europa y la perspectiva de la próxima década, se proyectan una serie de retos socioeconómicos apremiantes. El envejecimiento demográfico, el descenso de la productividad, la pérdida de competitividad de los sectores industriales tradicionales, la dependencia económica del exterior, la disrupción de tecnologías emergentes o la seguridad. Por otro lado, los Estados miembros se encuentran en una delicada situación presupuestaria: con bajas (o negativas) tasas de crecimiento, altas ratios de deuda (más de 100% del PIB en muchos casos) y capacidad fiscal limitada. Esto conduce al círculo de bajo crecimiento —baja competitividad— baja capacidad fiscal y de inversión pública. 

La UE podría, sin embargo, aumentar su capacidad de inversión si contempla la posibilidad de emisión de deuda conjunta, respaldada, no por un Estado, sino por veintisiete economías. Además de suponer una nueva fuente de ingresos de la UE, sería un activo "seguro" o libre de riesgo. Por ello, altamente calificado, con un riesgo y un tipo de interés muy bajo. Sería la forma de endeudamiento a menor coste posible y la vía de gasto más eficiente para todos los Estados miembro. Este activo de deuda europeo, si fuera emitido en una cantidad considerable, constituiría la base de un mercado de capitales único y posicionaría el Euro como divisa reserva de valor global.

Además, es imprescindible incrementar el peso de los instrumentos financieros en el gasto europeo. Hoy, solo suponen un 8% del presupuesto, el resto del gasto es en forma de subvenciones. Sin embargo, las garantías y los préstamos son formas de inversión mucho más eficientes en su despliegue y multiplicador. Un aumento hasta el 20% del MFF en forma de instrumentos financieros dirigidos al tejido empresarial podría tener un efecto multiplicador tres veces mayor que las subvenciones directas.

No obstante, el informe de Enrico Letta sitúa como medida clave la culminación de la Unión de Mercados de Capitales (o Unión de Ahorros e Inversiones) para posibilitar proyectos continentales comparables a los de China y Estados Unidos. La Unión de Mercados de Capitales, apoyada en la Unión Bancaria, es la vía para canalizar eficientemente el ahorro europeo hacia la innovación y el crecimiento de proyectos empresariales de escala. Hoy persisten la fragmentación y pasividad del ahorro privado: el 34% descansa en depósitos, con baja rentabilidad, y 300.000 millones al año fluyen a Estados Unidos en busca de mayor rendimiento y liquidez.

"La negociación será larga y ardua: Alemania, Países Bajos, Dinamarca o Suecia ya han confirmado su malestar con algunos ajustes"

La negociación será larga y ardua. La presidencia danesa del Consejo ha anunciado que en la próxima cumbre europea de diciembre va a presentar un primer compromiso. Países Bajos ya ha declarado que la propuesta de la Comisión está dead on arrival (insalvable). Alemania y Suecia también han expresado sus reservas a la reducción de la PAC o el tamaño total de la propuesta. En general, la posición previsible de los Estados es reducir el tamaño de la propuesta inicial y empujar por la austeridad presupuestaria. España podría ser una de las excepciones entre los grandes Estados miembros.

EsadeGeo ha publicado un Policy Brief que examina en detalle la propuesta de la comisión, sus limitaciones y las reformas necesarias para las transformaciones sociales y económicas europeas. También pueden escuchar en DoBetter Podcast la converasión con Nils Redeker (Jacques Delors Institute), Béatrice Dumont (College of Europe) y Juan Moscoso del Prado (EsadeGeo). 

La discusión sobre el nuevo MFF no debe distraer la atención de la verdadera necesidad de poner en marcha las reformas que refuercen la competitividad empresarial, que superan ampliamente la dimensión del presupuesto plurianual.