La "ley de nietos": una reparación histórica con diseño electoral defectuoso

El 10 de septiembre de 2026, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó un auto cautelar que suspende, hasta que se dicte sentencia, la inscripción en el Censo de Electores Residentes Ausentes (CERA) o los efectos electorales de determinadas inscripciones vinculadas al primer supuesto del apartado 1 de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática. El auto fue adoptado por mayoría de cinco de los seis magistrados de la Sección. La medida, que no revoca ninguna nacionalidad, sí afecta provisionalmente a la inscripción censal y al ejercicio electoral de las personas comprendidas en su ámbito.

Las cifras explican la tensión. Según los últimos datos oficiales de Exteriores citados públicamente, a 31 de mayo de 2026 los consulados habían recibido 1.225.188 solicitudes, aprobado 571.761 expedientes y practicado 333.696 inscripciones. Más de 2,4 millones de personas habían iniciado el procedimiento o manifestado interés por él antes del cierre del plazo, el 22 de octubre de 2025. El CERA, que contaba con 2.328.261 electores en las generales de 2023, alcanzaba 2.736.522 el 1 de julio de 2026. Argentina y Cuba concentran la mayoría de las solicitudes.

En este caso, el debate mezcla dos cuestiones distintas. La primera es si España hace bien en reconocer la nacionalidad a los descendientes de quienes emigraron o se exiliaron. Hay razones históricas y de reparación para hacerlo, y el litigio en el Supremo no las discute. La segunda cuestión es cómo esa nacionalidad se traduce en representación política. Aquí España es una anomalía en Europa, y esa anomalía sobrevivirá a cualquier consideración sobre la primera.

Lo que dice la ley española

La singularidad española no solo yace en quién vota desde el extranjero, sino en dónde se computa su voto. Quien obtiene la nacionalidad en remoto se inscribe en el CERA a través de su consulado y, desde la Ley Orgánica 12/2022, que eliminó el "voto rogado", la Oficina del Censo Electoral le envía la documentación de oficio: Italia y Portugal hacen lo mismo. Lo que no hace nadie más es lo que viene después. Ese voto no se contabiliza en una circunscripción propia ni se diluye en un cómputo nacional; se suma al recuento de la provincia de adscripción, donde compite con los votos de quienes viven en ella.

"Ese voto no se contabiliza en una circunscripción propia ni se diluye en un cómputo nacional; se suma al recuento de la provincia de adscripción"

La provincia deriva del municipio de adscripción. Se inscribe al elector residente ausente en el municipio de su última residencia y, si nunca ha residido en España, en el que atestigüe "arraigo propio o de alguno de sus ascendientes"; si no indica ninguno, el consulado se lo asigna de oficio. No se exige residencia previa, ni contribución fiscal, ni conocimiento de España. El 16 de julio de 2026, la Junta Electoral Central (JEC) abrió una revisión de los criterios aplicados por las oficinas consulares y pidió que la Oficina del Censo Electoral informara sobre la determinación del municipio de inscripción.

El efecto puede ser aritméticamente relevante. En el Congreso, las provincias eligen entre 2 y 37 diputados; Ceuta y Melilla eligen uno cada una. La asignación se realiza mediante la fórmula D’Hondt, de modo que el último escaño puede depender de una diferencia relativamente pequeña de votos. En las elecciones generales del 23 de julio de 2023, el escrutinio de tan solo 44.833 votos CERA en Madrid permitió al PP arrebatar un escaño al PSOE.

Cómo lo hacen los demás

En esta muestra comparada, ninguna de las democracias occidentales combina las tres piezas del modelo español: acceso incondicional al voto para quien nunca ha residido, margen del propio elector para fijar su circunscripción y cómputo dentro de un distrito ordinario en disputa. Esa combinación, más que cualquiera de sus componentes por separado, es la que hace peculiar al sistema español.
 
En la primera categoría de países, la de Italia, Francia y Portugal, se admite el voto del nacionalizado en remoto, pero este se canaliza, junto con el del resto de residentes en el extranjero, hacia una circunscripción exterior con escaños propios. El italoargentino que vive en Rosario, Argentina, elige diputados que representan a los ciudadanos italianos de América; no decide quién representa a Bolonia. Así nadie acusa a la diáspora de haber inclinado un resultado interno: estructuralmente no puede hacerlo.

Además, el legislador ha decidido cuántos escaños corresponden al exterior y, de hecho, lo pondera a la baja. En Portugal, los electores exteriores representan aproximadamente una séptima parte del censo y eligen cuatro de los 230 diputados. En Italia, representan cerca de una décima parte del censo y eligen ocho de los 400 diputados. Francia reserva once de los 577 escaños de la Asamblea Nacional a sus ciudadanos del exterior.
 
En la segunda categoría se canaliza el voto exterior de manera distinta. Los Países Bajos distribuyen los escaños de la cámara baja en un cómputo nacional; sus veinte circunscripciones electorales sirven fundamentalmente para presentar listas. Hungría permite votar por correo a los ciudadanos sin domicilio electoral en el país, pero limita su voto a la lista nacional. Polonia atribuye los votos emitidos en el extranjero al distrito fijo de Varsovia I en las elecciones al Sejm, cerrando así cualquier margen para elegir la circunscripción.

Una tercera fórmula vincula el voto exterior a una relación previa con el país. Alemania exige normalmente tres meses de residencia durante los últimos 25 años, aunque admite una vía alternativa basada en una familiaridad personal y directa con la política alemana. Canadá exige haber residido en el país en algún momento; Australia exige intención de regresar en un plazo de seis años. El Reino Unido mantiene una conexión con una residencia o inscripción previa, aunque desde 2024 ha eliminado el antiguo límite de quince años. Suecia, Noruega y Dinamarca también condicionan el voto exterior a una residencia anterior, una renovación periódica o una intención acreditada de retorno. Irlanda no reconoce, como regla general, el voto de sus emigrantes.

Ninguna de estas restricciones ha sido considerada contraria al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Estrasburgo avaló la antigua regla británica de quince años en Shindler c. Reino Unido (2013) y declaró en Sitaropoulos c. Grecia (2012) que los gobiernos no están obligados a facilitar el voto desde el extranjero.

Por qué la combinación española es problemática

Cada pieza del modelo español puede defenderse por separado. El problema surge al juntar las tres piezas y aplicarlas a una población que, por definición, carece de vínculo territorial: el resultado es un derecho de voto que podría dirigirse, sin coste ni requisito, hacia la provincia donde más rinda. No hace falta imaginar fraudes para ver el incentivo. Basta con que los partidos políticos sepan que en Ourense, donde el CERA ya supone un 30% del censo, o en Soria o Jaén, el último escaño se decide por pocos miles de votos; que existe una bolsa de electores nuevos sin adscripción natural. Esta sospecha, aunque puede que no se materialice, erosiona por sí misma la legitimidad del recuento, sobre todo cuando el voto exterior alcanza el volumen actual en tan poco tiempo. El Supremo lo ha formulado como "incertidumbre fundada sobre el resultado electoral".

"El problema surge al juntar las tres piezas y aplicarlas a una población que, por definición, carece de vínculo territorial"

Hay también una cuestión de principio. La representación política se justifica, entre otras cosas, porque quien vota soporta las consecuencias de lo que vota. El argentino residente en Buenos Aires con pasaporte español no tributa por IRPF en España, no usa su sanidad ni su escuela, y no vivirá bajo el presupuesto que apruebe el Congreso que ayuda a elegir. El lema no taxation without representation tiene un reverso menos citado pero igual de razonable: la representación sin contribución ni acarreo debe ser, cuando menos, una representación matizada. No es un argumento para negar el voto; es un argumento para darle la forma de representación electoral que mejor equilibre deberes y derechos.

Qué cabría hacer

Para un caso como el español, la respuesta más limpia sería la que ya han adoptado Italia, Francia y Portugal: una circunscripción exterior con escaños propios. No sería solo un cortafuegos electoral. También ofrecería una representación específicamente vinculada a asuntos como la capacidad consular, la portabilidad de las pensiones, la doble imposición, la homologación de títulos y las condiciones del retorno. Los diputados seguirían representando constitucionalmente al conjunto del pueblo español, pero los ciudadanos del exterior elegirían directamente a representantes cuya responsabilidad política estaría más claramente ligada a sus problemas.

En España, sin embargo, tal reforma debería superar un obstáculo de rango constitucional: el artículo 68.2 fija la provincia como circunscripción del Congreso, y el 69.2 hace lo propio con el Senado. Crear una circunscripción exterior exige reforma constitucional, con las mayorías reforzadas que ello implica.

"Para un caso como el español, la respuesta más limpia sería la que ya han adoptado Italia, Francia y Portugal: una circunscripción exterior con escaños propios"

Mientras esa reforma no llegue, la LOREG y su normativa de desarrollo ofrecen margen para dos correcciones inmediatas. La primera es reforzar la declaración de arraigo con una adscripción reglada y verificable, acreditada documentalmente y sin opción alternativa. Es, en esencia, lo que la JEC ha empezado a exigir por vía de instrucción. La segunda es introducir, para quienes nunca han residido, un requisito de arraigo del tipo alemán: un periodo mínimo de residencia previa o una acreditación de vínculo político efectivo no meramente heredado. Ninguna de las dos medidas toca el derecho a la nacionalidad ni, en rigor, el derecho al voto; ambas afectan solo a cómo y dónde se ejerce.

Queda el problema de los tiempos. Si esas correcciones recayesen sobre quienes ya obtuvieron la nacionalidad al amparo de la "ley de nietos" y figuran inscritos en el censo, operarían retroactivamente en perjuicio de expectativas que el propio Estado generó, con el malestar que eso acarrea. Conviene recordar, no obstante, que el vicio de origen fue aprobar aquella ley sin el consenso que exige toda norma capaz de alterar el cuerpo electoral. Lo prudente sería asumir que la situación electoral de esos nuevos ciudadanos no quedará resuelta a tiempo para las generales de 2027 y fijar 2031 como horizonte. Una reforma acordada en la próxima legislatura, con entrada en vigor diferida, evitaría a la vez el atropello de quienes ya son electores y la sospecha de que las reglas se borronean pensando oportunistamente en los comicios más inminentes.

Dejar de ser la excepción

Es legítimo y de justicia que España reconozca la ciudadanía a los descendientes de quienes sufrieron el exilio político o perdieron injustamente su vínculo jurídico con el país. Pero ciudadanía y sufragio no son lo mismo, y la mayoría de las democracias europeas, con vicisitudes históricas parecidas, así lo atestiguan. O bien exigen requisitos adicionales de residencia o admiten el voto sin residencia previa, pero lo emplazan en una circunscripción exterior, lo vierten en un cómputo nacional o lo establecen en una ubicación específica fuera de toda discrecionalidad.

"Ciudadanía y sufragio no son lo mismo, y la mayoría de las democracias europeas, con vicisitudes históricas parecidas, así lo atestiguan"

Entre los países comparados, España es la única que entrega a un ciudadano sin arraigo la llave de una provincia concreta. Es una rareza vulnerable a la sospecha y difícil de justificar cuando el número de electores exteriores crece rápidamente. Una circunscripción exterior, al estilo de Francia, Italia o Portugal, ofrecería una separación más templada entre la ciudadanía española residente en el exterior y la representación territorial de quienes viven en España. El Supremo decidirá el alcance jurídico de las inscripciones cuestionadas. Del legislador depende que el voto exterior español deje de ser una anomalía expuesta a la controversia.