El día que Bruselas tuvo que rectificar: la Comisión enmienda su propia reforma presupuestaria

Parece mentira, pero fue apenas unos meses cuando en pleno verano escribíamos que la propuesta de reforma del Marco Financiero Plurianual (MFP) presentada por la Comisión ponía en peligro el futuro de la política de cohesión. Y es que razones no nos faltaban para dar la alarma: el texto publicado en julio representaba un giro centralizador sin precedentes en la gestión de esta política, uno de los buques insignia de la Unión que precisamente basa su legitimidad en el principio de partenariado y en el papel fundamental de las regiones. Ahora la Comisión, tras el revuelo institucional que provocó su primera versión, ha decidido corregir el rumbo presentando un paquete de ocho páginas de enmiendas con la intención evidente de frenar una rebelión parlamentaria.

A la espera de que el pleno de Estrasburgo debata si estos cambios son suficientes para convertir en aceptable la propuesta, conviene detenerse un momento y preguntarnos cómo hemos llegado a este punto. De paso, será oportuno analizar si la revisión presentada por Von der Leyen constituye una mejora sustantiva o si, por lo contrario, se trata de un ejercicio cosmético para suavizar la pulsión centralizadora del nuevo proyecto.

Cronología del marco financiero

Empecemos por el principio: incluso antes de que la propuesta viera oficialmente la luz, las capitales de los Estados miembros ya estaban informadas de las intenciones de la Comisión. Y fue entonces cuando un grupo de catorce Estados miembros —entre los cuales se encontraba España— se adelantó a la presentación del MFP y expresó su desacuerdo mediante una misiva dirigida a la presidenta. Visto en perspectiva, cabe preguntarse si fue sensato por parte de la Comisión persistir en una reforma de tal calado sabiendo que más de la mitad de los Estados miembros rechazaban de antemano las líneas generales de la propuesta.

La oposición no tardó en ampliarse. El Comité Europeo de las Regiones se posicionó en contra, seguido por eurodiputados de peso en distintos grupos parlamentarios. La presión para que la Comisión corrigiera la propuesta aumentaba cada día. El propio vicepresidente Fitto, responsable de la política regional, se abrió a presentar cambios para reforzar el rol de las regiones en la gestión de los fondos, pero fue rápidamente desautorizado en público por los servicios de prensa de la Comisión. Una vez más, llegados a este punto, es más que legítimo preguntarse si era razonable seguir empeñados en defender una propuesta que ni siquiera lograba suscitar consensos dentro de la propia Comisión.

"Líderes del PE enviaron una carta conjunta a la presidenta Von der Leyen afirmando que el Parlamento no podía aceptar la propuesta de la Comisión"

El golpe de gracia llegó desde el Parlamento Europeo el pasado 30 de octubre. Ese día, los presidentes y coordinadores de cuatro grupos políticos (populares, socialdemócratas, los liberales de Renew y los verdes) enviaron una carta conjunta a la presidenta Von der Leyen afirmando que el Parlamento no podía aceptar la propuesta de la Comisión ni siquiera como un punto de partida para iniciar cualquier negociación. En la misma carta, pidieron formalmente a la Comisión presentar una versión enmendada de su propuesta. En caso contrario, advertían, el pleno del Parlamento votaría el 12 de noviembre si pedir formalmente la retirada completa de la propuesta.

Si bien es cierto que el rechazo del Parlamento Europeo a estas alturas no obligaría legalmente a la Comisión a retirar una propuesta, su aprobación es imprescindible para finalizar el proceso. Por tanto, carecía de sentido político pretender avanzar con un texto condenado al veto parlamentario. Solo entonces, a contrarreloj y bajo una presión difícil de recordar en otros ciclos parlamentarios, la Comisión aceptó enmendar su propio proyecto para evitar una derrota que, aunque no legalmente vinculante, habría sido políticamente demoledora.

Tras la rectificación

Pasando a la segunda pregunta planteada al inicio de este artículo, los resultados son, en gran medida, bastante satisfactorios. La propuesta revisada —presentada el lunes por la presidenta de la Comisión a la presidenta del Parlamento y a representantes de la presidencia danesa del Consejo— introduce cambios sustanciales en la gobernanza, en el papel de las autoridades regionales y en la distribución territorial de los recursos. Aún pueden producirse ajustes, dado que el texto no ha sido publicado formalmente, pero la dirección es claramente la correcta.

Concretamente, las enmiendas a los capítulos 21, 22, 49 y 55 del Reglamento del NRPP buscan garantizar que las regiones y autoridades locales estén implicadas desde el inicio del proceso. Especialmente relevante es la nueva redacción del capítulo 21, relativo a la preparación de los planes, que se enmienda para establecer explícitamente que "las autoridades regionales y locales deberán participar plenamente en la preparación, implementación y evaluación de los planes". Como habíamos comentado, el problema principal de la versión anterior era que la incorporación de las autoridades regionales a la elaboración de los planes nacionales y regionales era algo puramente facultativo, y no una obligación formal. Bajo esta nueva propuesta, ese ya no es el caso.

Además de lo anterior, las autoridades regionales dispondrán de una vía directa para interactuar con la Comisión durante la elaboración de los planes. A ello se le suma la introducción de un "control regional" obligatorio que fuerza a los Estados a documentar qué autoridades han sido consultadas, cómo han sido seleccionadas, si representan adecuadamente al territorio y cómo se ha incorporado su aportación al diseño final del plan. Adicionalmente, la Comisión propone que las autoridades regionales estén formalmente representadas en los comités de seguimiento y, por primera vez, que sus votos sean públicos. Igualmente relevante es la introducción de la obligación de incluir a las autoridades territoriales en las reuniones anuales de revisión entre cada Estado miembro y la Comisión.

Otro cambio significativo es la creación de un mecanismo para evitar recortes bruscos en la financiación de regiones en transición y desarrolladas. Bajo la nueva propuesta, si un Estado reduce en más de un 25% los recursos destinados a estas categorías respecto al periodo 2021-2027, deberá justificarlo de forma sólida y con criterios objetivos. 

También se refuerza la coherencia sectorial: al menos un 10% del sobre nacional deberá destinarse a zonas rurales, la PAC incrementa su autonomía dentro del nuevo marco y la política pesquera contará con una dotación específica. Y, en el plano institucional, el nuevo Mecanismo de Orientación Estratégica otorgará al Parlamento un papel reforzado en la supervisión del gasto, lo que evidencia que la Comisión ha aceptado compartir más poder a cambio de salvar el grueso de su propuesta.

"A pesar de que estos cambios serán suficientes para frenar una rebelión parlamentaria, no todos los problemas quedan resueltos"

En conjunto, estas enmiendas corrigen la mayor crítica que se le podría hacer al nuevo modelo performance-based (basado en rendimiento) de los planes nacionales y regionales, inspirado en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia utilizado durante la pandemia. Probablemente, estos cambios serán suficientes para frenar una rebelión parlamentaria significativa en el pleno del 12 de noviembre. Sin embargo, sería un error creernos que todos los problemas con el nuevo modelo quedan resueltos. Como advertían los líderes del Parlamento Europeo en su carta, integrar la política de cohesión dentro de amplias agendas nacionales de reforma —sin garantizar su identidad propia como objetivo estratégico de la UE—, puede poner en riesgo su misma razón de ser.

Y además de ello, la transición hacia el nuevo sistema sigue generando inquietudes más que legítimas sobre el sistema de control y auditoría. La experiencia demuestra que este enfoque puede llevar a las autoridades nacionales a "sobrerregular" solicitando documentación innecesaria para cubrir riesgos. Para evitar ese riesgo, cuando las normativas nacionales exigen comprobación mediante facturas, se debería exigir que estas se alinearan con las prácticas estándar para instrumentos financieros, evitando la creación de circuitos paralelos y desproporcionados.

Por otra parte, en la propuesta de la Comisión desaparece la obligación legal de presentar evaluaciones ex ante para instrumentos financieros, lo cual es una buena noticia. Sin embargo, el uso de los instrumentos seguirá teniendo que justificarse dentro de los planes, lo que sigue suponiendo una carga administrativa. Además de ello, persisten dudas sobre si esta justificación deberá hacerse a nivel global del plan o para cada instrumento por separado, una opción que crearía un absurdo laberinto burocrático. 

En definitiva, la propuesta de la Comisión mejora sustancialmente con las nuevas enmiendas, y es innegable que el Parlamento Europeo ha logrado una victoria política importante. Sin embargo, por mucho que la parte más problemática de la propuesta se haya neutralizado, siguen existiendo numerosas cuestiones que deberán corregirse más adelante.