La política de cohesión europea, en peligro

Desde la presentación de la propuesta de la Comisión Europea para el nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP), se han publicado un buen número de análisis centrados en su posible impacto para los Estados miembros, y muy especialmente para España. La mayoría de estos toman un enfoque cuantitativo y se centran en el volumen del presupuesto y la asignación de los fondos. Es comprensible: al tratarse de un presupuesto, la atención inicial suele dirigirse a "dónde van los millones". No obstante, está pasando relativamente desapercibido en el debate político nacional un aspecto de enorme calado: las implicaciones institucionales de la propuesta reforma en la gobernanza de los fondos europeos. En particular, la introducción de los llamados National and Regional Partnership Plans (NRPPs), de aprobarse, puede suponer una revolución en la gestión de los fondos estructurales.

Grosso modo, la propuesta de la Comisión plantea fusionar prácticamente 540 programas, sustituyéndolos por un único NRPP por Estado miembro. Estos planes cubrirían ámbitos tan relevantes como la política de cohesión, la política agraria común o la política pesquera y marítima. La lógica de funcionamiento sería de tipo performance-based: el desembolso de los pagos estaría condicionado al cumplimiento de una serie de objetivos en áreas consideradas de interés prioritario, de acuerdo con recomendaciones previamente emitidas por la Comisión. Podríamos decir que su arquitectura institucional replica en gran medida el modelo del Mecanismo de recuperación y resiliencia (MRR), pilar central del Next Generation EU.

"El nuevo modelo otorgaría a los gobiernos nacionales una autonomía significativamente mayor en la selección y diseño de proyectos"

De entrar en vigor, el principal impacto de este sistema sería una doble centralización en la gestión de los fondos europeos. Por un lado, centralización de los Estados miembros hacia las instituciones europeas, ya que este enfoque basado en el rendimiento refuerza notablemente la capacidad de supervisión de la Comisión. Pero, sobre todo, una centralización de las regiones hacia los gobiernos nacionales, ya que este nuevo modelo otorgaría a los gobiernos nacionales una autonomía significativamente mayor en la selección y diseño de proyectos, incluso en áreas que tradicionalmente se definían a nivel regional en coordinación con Bruselas.

¿En qué se traduciría esto, a efectos prácticos? En primer lugar, la Comisión entierra con esta propuesta el principio de subsidiariedad que ha sido clave en el éxito histórico de la política de cohesión europea. Además, la Comisión socava la legitimidad del proyecto europeo en los territorios, al reducir la capacidad de las autoridades regionales de participar en las decisiones clave. En ese sentido, una gobernanza centralizada de la política de cohesión corre el riesgo de excluir iniciativas locales valiosas y permitir a los gobiernos nacionales priorizar unas regiones sobre otras por motivos de pura conveniencia política.

"Una gobernanza centralizada de la política de cohesión corre el riesgo de excluir iniciativas locales valiosas y permitir a los gobiernos nacionales priorizar unas regiones sobre otras por motivos de pura conveniencia política"

Consciente de las críticas, la Comisión ha introducido ciertas salvaguardas a su propuesta, tratando de hacer la reforma más digerible para las autoridades regionales. Concretamente, se establece que "los Estados miembros podrán estructurar sus planes conforme a sus preferencias y estructuras constitucionales y administrativas", permitiéndoles optar por capítulos nacionales, regionales o sectoriales. No obstante, el problema con esta cláusula es muy evidente: al tener un valor meramente facultativo, la participación significativa de las regiones en la elaboración e implementación de los NRPPs dependerá exclusivamente de la voluntad política del gobierno de turno. No creo que sea necesario aclarar por qué en un país con conflictos territoriales tan latentes como España esta opcionalidad resulta particularmente preocupante. 

Cabe destacar también que, a petición del vicepresidente de la Comisión, Raffaele Fitto, se incorporó en tiempo de descuento una cláusula destinada a "garantizar un importe mínimo obligatorio para las regiones menos desarrolladas", asegurando que recibirán, como mínimo, el mismo nivel de financiación que en el actual marco financiero.

Ahora bien, esta cláusula tendrá un alcance limitado en el caso de España. Según el Reglamento de Disposiciones Comunes (UE) 2021/1060, se consideran "menos desarrolladas" aquellas regiones con un PIB per cápita inferior al 75 % de la media de la UE-27. Bajo esta definición, durante el periodo 2021-2027, solo cinco comunidades autónomas españolas (Andalucía, Castilla-La Mancha, Ceuta, Extremadura y Melilla) cumplían los requisitos. En cambio, muchas otras regiones que podrían verse afectadas negativamente por la reforma (como Asturias, Canarias, Galicia, Murcia o Castilla y León) fueron clasificadas como regiones "en transición" y, por tanto, habrían quedado fuera de esta salvaguarda.

No está aún claro si la Comisión será capaz de sacar adelante su propuesta, al menos en su redactado actual. Catorce Estados miembros, entre los que se encuentra España, firmaron antes de la publicación de la propuesta un non-paper crítico con el planteamiento de la Comisión, y el informe aprobado por la Comisión de Presupuestos del Parlamento Europeo va en una dirección similar. Está por ver si las concesiones introducidas a última hora a petición del Vicepresidente Fitto serán suficientes para alcanzar la unanimidad requerida en el Consejo.

"La propuesta de reforma de la gobernanza de los fondos europeos propuesta por la Comisión es mala para España"

Pero de momento, a grandes rasgos, la reforma de la gobernanza de los fondos europeos propuesta por la Comisión es mala para España y perjudica el futuro del proyecto europeo. Los mecanismos planteados para mitigar sus efectos adversos son insuficientes para contrarrestar los riesgos que conlleva. Si no se introduce, por ejemplo, una cláusula que obligue de manera efectiva a los gobiernos nacionales a involucrar a las regiones en el proceso de toma de decisiones de manera efectiva, existe el riesgo de abrir una vía de agua en uno de los buques insignia de la Unión.