Por qué las regiones españolas necesitan mejores instituciones, no trenes más rápidos

Uno de los grandes desafíos de las sociedades contemporáneas es reducir la brecha entre un grupo de regiones ricas y un número creciente de territorios que van quedando rezagados, con ritmos y expectativas de crecimiento notablemente inferiores. En España, tras décadas de reducción de las disparidades territoriales, el inicio de la crisis financiera en 2008 dio comienzo a un periodo de incremento sostenido de las desigualdades. La actual fase de crecimiento no está corrigiendo de manera sustancial esa deriva entre las diferentes comunidades autónomas. Afrontar la creciente fractura territorial es clave para romper unas dinámicas que, en parte, explican el auge de la derecha radical y de los movimientos antisistema.

"La política de cohesión de la Comisión Europea tiene por objetivo atenuar las diferencias entre regiones, priorizando aquellas menos desarrolladas o con vulnerabilidades estructurales"

¿Cuáles son los factores que contribuyen a reducir estos desequilibrios? La Comisión Europea lleva desde 1989 destinando una importante cantidad de recursos a la política de cohesión, cuyo objetivo es atenuar las diferencias entre regiones, priorizando aquellas menos desarrolladas o con vulnerabilidades estructurales. Más de tres décadas de experiencia sobre el terreno han dejado enseñanzas claras sobre los factores permiten a ciertas áreas aprovechar mejor los fondos de desarrollo regional.

La política de cohesión como guía

La primera conclusión es inequívoca: los fondos europeos han tenido un impacto positivo en el crecimiento económico regional y la mejora de infraestructuras, innovación y empleo han contribuido a reducir la brecha entre los Estados miembros. Sin embargo, no han logrado cerrar los desequilibrios internos. Y la segunda conclusión, tal vez más sorprendente, es que la velocidad de los trenes con destino a las capitales o el número de kilómetros de autovía, están lejos de ser los factores más determinantes a la hora de maximizar el impacto de esos fondos. La evidencia científica es cada vez más sólida: las políticas públicas tradicionales centradas en inversiones en infraestructuras, capital humano o tecnología no bastan por sí solas para incrementar el crecimiento de una región por encima de la media y reducir de esa forma las diferencias territoriales. Sin embargo, algo tan intangible y poco atractivo como el buen gobierno o la calidad de las instituciones tiene un claro efecto sobre el bienestar socioeconómico de los ciudadanos de un territorio. 

¿Se imaginan que en las próximas elecciones autonómicas de Extremadura los candidatos priorizaran mejorar las instituciones regionales por encima de completar la conexión del AVE con Madrid y Lisboa? No ocurrirá, pero la evidencia demuestra que la calidad institucional desempeña un papel mucho más determinante en el desarrollo de comunidades como Extremadura que la mera ejecución de grandes infraestructuras de transporte. Los territorios que crecen más y de forma más equilibrada y los que aprovechan mejor los fondos europeos, son aquellos con mejores niveles de calidad institucional. Fortalecer nuestras instituciones no es un asunto técnico ni secundario: es la base para construir economías más dinámicas y sociedades más cohesionadas. Solo desde ellas es posible afrontar la reducción de los desequilibrios territoriales.

¿Y qué entendemos por calidad institucional? De acuerdo con Víctor Lapuente, se refiere al grado en que las administraciones públicas, el sistema judicial, partidos políticos, etc., funcionan de manera imparcial, predecible, autónoma respecto a intereses particulares, y están orientadas al interés general. Sus dos dimensiones clave son la eficiencia, es decir, su capacidad para resolver problemas de los ciudadanos y proveer servicios públicos de calidad y en segundo lugar la imparcialidad: la ausencia de favoritismo, corrupción o arbitrariedad en la aplicación de las normas.

"El objetivo es reforzar la alta capacidad técnica y la imparcialidad administraciones regionales, profesionalizando su función pública y reduciendo las interferencias partidistas"

Se trata de reforzar la alta capacidad técnica y la imparcialidad administraciones regionales, profesionalizando su función pública y reduciendo las interferencias partidistas. El objetivo es lograr una actuación predecible, neutral y orientada al bien común. Las comunidades autónomas deben ser estar preparadas para identificar los retos y capacidades locales, tejer redes de colaboración público-privadas transparentes que faciliten el progreso, y asignar y ejecutar los fondos con imparcialidad, eficacia y rapidez.

Qué papel tienen las administraciones —y la política—

Uno de los elementos esenciales para medir y evaluar la calidad de las instituciones es la percepción ciudadana y la capacidad de las administraciones para generar confianza. Los ciudadanos deben reconocer a las administraciones como agentes activos, capaces de resolver problemas de manera eficaz. La reacción de las administraciones a las sucesivas crisis de las Rodalies, la DANA de València, el apagón de abril o los incendios del Noroeste el pasado verano son solo algunos de los episodios que están debilitando seriamente la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, especialmente en las regionales. A ello se suma una deliberada confusión sobre las responsabilidades de cada administración, que hace inviable la imprescindible rendición de cuentas y alimenta la desconfianza pública ante la falta de claridad sobre las competencias de los distintos niveles de gobierno en cada crisis.

El proceso de toma de decisiones no está orientado a la construcción de consensos ni a la cooperación entre los distintos niveles de la administración, ni siquiera en situaciones de grave emergencia. El diseño del sistema autonómico durante la Transición, la atribución de competencias exclusivas a las comunidades autónomas, y la ausencia de normas e incentivos que fomenten la cooperación han permitido que la polarización entre partidos derive en conflictos territoriales y en la ruptura de los puentes que deberían sostener el bien común.

"Los desembolsos de la Comisión a los Estados están condicionados a la consecución de resultados medibles mediante indicadores previamente consensuados, así como a la ejecución de reformas pactadas"

Lejos de mejorar, el contexto político apunta a un deterioro aún mayor de la calidad institucional en el corto y medio plazo. Resulta, por tanto, imprescindible explorar vías alternativas para abordar el problema, y una de las pocas disponibles es el nuevo Marco Financiero Plurianual que se negocia estas semanas en Bruselas. Su propuesta inicial prevé la elaboración obligatoria de Planes Nacionales y Regionales de Asociación destinados a maximizar el impacto de los fondos europeos. La clave estaría en incorporar en ellos la exigencia de aprobar reformas ambiciosas que refuercen las capacidades técnicas y la independencia de las administraciones regionales, condicionando la llegada de fondos europeos de desarrollo regional a su ejecución. La experiencia de los fondos Next Generation EU, canalizados en España a través del Plan de Recuperación, ofrece un precedente valioso. Los desembolsos de la Comisión a los Estados están condicionados a la consecución de resultados medibles mediante indicadores previamente consensuados, así como a la ejecución de reformas pactadas con la Comisión. El intenso calendario de reformas afrontado por el Gobierno español entre 2021 y 2023, con reformas estructurales largamente pospuestas, como la laboral, la formación profesional, las pensiones o la creación de empresas, ilustran bien el potencial de este tipo de enfoques.

Confiar una vez más a Europa la solución de nuestros problemas entraña riesgos, pero resulta mucho más peligroso permitir que continúe la degradación de nuestras instituciones democráticas, especialmente de las autonómicas.