Los 45.000 millones municipales que podrían aliviar la crisis de vivienda

En las dos últimas décadas, los ciudadanos europeos han ido perdiendo confianza en sus gobiernos e instituciones. La crisis financiera de 2008 y sus devastadores efectos sociales, especialmente en los países del sur, generaron una fractura profunda: el Estado dejó de ser para muchos un garante efectivo de derechos y de un determinado modo de vida. La confianza se desplomó en aquellos años, tocó fondo en 2013 y, desde entonces, no ha vuelto a los niveles previos a la crisis. Aunque históricamente la confianza pública ha mostrado una estrecha correlación con el ciclo económico, la actual fase de crecimiento en España no está propiciando una recuperación capaz de compensar la caída acumulada desde comienzos de siglo.

"Es cada vez más evidente que las políticas públicas, tal y como están diseñadas, no bastan para afrontar retos que condicionan de forma directa la calidad de vida"

La creciente ineficacia del Estado para dar respuesta a los principales problemas de la ciudadanía es uno de los factores que ayudan a explicar esta desafección. Es cada vez más evidente que las políticas públicas, tal y como están diseñadas, no bastan para afrontar retos que condicionan de forma directa la calidad de vida. Incluso en una coyuntura especialmente favorable, se extiende la percepción de que las cosas no funcionan 

La capacidad de gobierno 

La capacidad de gobierno (state capacity) se entiende como la aptitud de las instituciones públicas para cumplir los fines que se les asignan. En términos políticos, es la capacidad real, no la retórica, de un partido, de un presidente del Gobierno o de una comunidad autónoma o de un alcalde para convertir un mandato electoral en resultados verificables.

Para concretar el debate, pensemos en un caso hipotético pero reconocible. En un municipio medio de cualquier área metropolitana, los ciudadanos eligen por amplia mayoría a un alcalde sin experiencia administrativa que promete afrontar el grave problema de la vivienda acelerando la construcción residencial libre y, sobre todo, pública para compra y alquiler asequible. Gana con mayoría absoluta y un mandato nítido: construir vivienda. ¿Tiene capacidad de gobierno para cumplir sus promesas?

La respuesta la obtendrá cuando entre en su despacho y se siente con los técnicos municipales. Allí descubrirá el núcleo del problema: en una legislatura es muy muy difícil que entregue a sus votantes una sola vivienda, incluso con voluntad política, presupuesto disponible y amplio respaldo ciudadano. Y si aspira a materializar su programa en dos mandatos, necesitará una eficacia extraordinaria.

El primer freno es financiero. Le explicarán que su capacidad de gasto está condicionada por la Ley de Estabilidad Presupuestaria aprobada en 2012, concebida para limitar y disciplinar el gasto municipal y reducir el endeudamiento. Sin embargo, en 2025, con una coyuntura radicalmente distinta a la de la crisis financiera de 2008, la ley sigue vigente y su efecto es brutal: los ayuntamientos acumulan 45.000 millones de euros (dato de cierre de 2024) en cuentas bancarias y tienen enormes dificultades para gastarlos; mientras el problema de la vivienda se agrava.

"Incluso si tiene la suerte de disponer de suelo urbano, la entrega de llaves dentro de una legislatura exige acelerar al límite"

El segundo freno es material y urbanístico: el suelo. El alcalde tendrá que comprobar si dispone de suelo urbano ya urbanizado y listo para edificar. Si no lo tiene y debe impulsar un nuevo Plan General de Ordenación Urbana, puede ir preparándose: en el mejor de los casos, el proceso tarda entre cinco y siete años; en el peor, más de una década. Si existe suelo urbanizable pero hace falta planeamiento de desarrollo, el calendario típico y optimista también se estira: al menos dos años para su aprobación, otros dos para urbanizar y tres para construir. Incluso si tiene la suerte de disponer de suelo urbano, la entrega de llaves dentro de una legislatura exige acelerar al límite una cadena administrativa que rara vez se mueve con esa velocidad.

La incapacidad del Estado, entendido en sentido amplio, para afrontar los problemas más urgentes de la sociedad está cada vez más condicionada por un entramado creciente de normas, informes y estudios sectoriales que, lejos de mejorar la acción pública, tienden a dificultarla. El efecto acumulado es una pérdida de margen operativo: se estrecha la capacidad de acción y, con ella, la posibilidad de ofrecer respuestas tangibles a las demandas ciudadanas en un círculo vicioso que agrava la desconfianza en las instituciones y puede estar detrás de parte del voto protesta a alternativas antisistema. Si el sistema actual no resuelve los problemas, ¿por qué la ciudadanía no debe considerar legítimo cambiarlo?

El urbanismo

El urbanismo es un caso paradigmático. Su objetivo es ordenar la producción de ciudad, contener la especulación y orientar el desarrollo urbano hacia el interés general. Sin embargo, a ese núcleo bienintencionado se le han ido superponiendo, con el tiempo, nuevas capas de control, ambientales, patrimoniales, de movilidad, de contratación, de fiscalización, de género, que, consideradas aisladamente, son deseables, pero que en conjunto han generado un sistema lento, frágil y extraordinariamente complejo e incierto.

El resultado es una paradoja que erosiona la confianza pública: cuanto más se intenta garantizar que el proceso sea impecable, más probable es que se vuelva inviable. Lo que debería ser un mecanismo para dirigir la ciudad hacia el bien común acaba funcionando, en la práctica, como un dispositivo de bloqueo, incapaz de responder con agilidad cuando la urgencia social exige lo contrario.

"Las sucesivas oleadas de políticas neoliberales han desmontado parte de las herramientas públicas para invertir y proveer bienes colectivos"

Este bloqueo no responde a una sola causa. Las sucesivas oleadas de políticas neoliberales han desmontado parte de las herramientas públicas para invertir y proveer bienes colectivos. Pero no es el único factor. También desde gobiernos progresistas se ha tendido a multiplicar controles, verificaciones y evaluaciones. Cada capa pretende corregir riesgos desde una perspectiva sectorial (jurídica, ambiental, económica), pero en la práctica añade una enorme complejidad a procesos ya intrincados. El resultado es una Administración que, en nombre de las garantías, de proteger el medio ambiente, luchar contra la corrupción o favorecer la equidad, termina debilitando enormemente su propia capacidad de ejecución y generando más desigualdad, precariedad y riesgo de corrupción.

Urge poner el foco en fortalecer la capacidad de gobierno. Si el objetivo es acelerar la construcción de vivienda, el país tiene por delante un paquete de reformas amplio e incluso disruptivo y muchas de ellas serán muy complejas de ejecutar. El reto es muy ambicioso. Quizá convenga empezar por lo más inmediato: permitir que los ayuntamientos gasten una parte sustancial de los 45.000 millones de euros que mantienen inmovilizados en cuentas bancarias para impulsar la vivienda asequible. Para calibrar la magnitud de esos recursos basta una comparación: la nueva sociedad pública estatal CASA47, creada para reforzar la respuesta al problema de la vivienda, ha anunciado una inversión de 1.300 millones de euros al año durante una década, es decir, 13.000 millones. La distancia entre ambas cifras no es solo contable: es una medida del margen de acción que hoy se está dejando sin utilizar.