Chivos expiatorios y 'palos' a Kallas: el debate sobre la reforma del SEAE

Que la política exterior de la Unión Europea no es efectiva no es nada que se haya descubierto en los últimos meses. Sin embargo, desde hace ya tiempo se habla en Bruselas de una gran reforma del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), el brazo que lidera la alta representante para política exterior y de seguridad, la ex primera ministra estonia Kaja Kallas. En los últimos días, el protagonista ha sido un plan franco-alemán para, desde su punto de vista, relanzar el SEAE y, de camino, ahorrar algunos millones de euros ante un nuevo marco financiero plurianual (MFP) que requerirá algunos ajustes. Desde la mirada de otros, el plan es uno de demolición.

Cuando se creó la figura del alto representante, con un servicio que permitiera ejecutar su trabajo y su visión, ya estaba claro que existirían tensiones. Desde el momento de su propio diseño había quedado patente. Además, es un cargo que toca uno de los puntos más sensibles para los Estados miembros, una de las cuestiones más vinculadas a la soberanía nacional, como es la política exterior. Hay tensiones que se viven en todas las estructuras institucionales de la UE, pero que se exacerban en el SEAE, como la división entre los defensores de una visión más intergubernamental y los más centralistas, o aquellos que prefieren contar con una figura fuerte o los que prefieren un liderazgo débil y poco autónomo.

"Hay tensiones que se viven en todas las estructuras institucionales de la UE, pero que se exacerban en el SEAE"

La propuesta franco-alemana no es, ni mucho menos, la primera que se ha hecho en los últimos tiempos. París ya planteó algunos escenarios de reforma antes, y desde primavera de 2026 se viene debatiendo de manera más o menos abierta el futuro del SEAE. En marzo, por ejemplo, Stefan Lehne, del think tank Carnegie Europe, defendió que había que "fusionar" el servicio con la Comisión. Lehne destaca los muchos fracasos que ha acumulado la política exterior común europea, desde Gaza hasta la incapacidad de jugar un papel en las negociaciones de Ucrania.

Los acontecimientos de los últimos años han aumentado la problemática institucional. A partir de 2022, con la invasión rusa de Ucrania, Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, se ha volcado en política exterior y ha ido invadiendo competencias que, formalmente, recaen sobre la alta representante. Al mismo tiempo que la alemana ha disputado a Kallas la política exterior de alto vuelo, la presidenta ha permitido que otros miembros de su colegio de comisarios minen el papel de la alta representante, como al permitir a Dubravka Šuica, comisaria del Mediterráneo, visitar Israel justo unos días después de que el Gobierno israelí hubiera asegurado que rompía las vías de comunicación con Kallas después de que se filtrara que la estonia había comparado la situación de los palestinos con el apartheid sudafricano.

Cuando en 2024 la entonces primera ministra estonia fue elegida por los líderes europeos como alta representante, ya se sabía en Bruselas que más temprano que tarde habría un choque con una Von der Leyen que llevaba tiempo volcada en cuestiones de política exterior. "Un corral muy pequeño para dos gallos", explicaba entonces una fuente. No ha habido que esperar demasiado. La relación entre las dos no es buena, como no lo fue ya entre Von der Leyen y el anterior alto representante, Josep Borrell, además de con algunos de los comisarios claves de su anterior legislatura.

"Ursula von der Leyen ha volcado en política exterior y ha ido invadiendo competencias que, formalmente, recaen sobre la alta representante"

Tampoco ayuda la propia figura de Kallas. El puesto de alto representante requiere una cintura flexible, mano de hierro y un colmillo afilado para manejar un foro de veintisiete ministros que nunca van a estar contentos con tu trabajo, y a la estonia se le ha visto como poco preparada para uno de los cargos más complejos de la ciudad. Criticar a Kallas se ha convertido en un deporte comunitario. Se insiste en que ha volcado toda la acción hacia Rusia y que ha 'orientalizado' una institución, el SEAE, que ha sido tradicionalmente un terreno de influencia francesa, alemana, española e italiana.

La alta representante y su círculo cercano consideran que es hacer trampas al solitario: el problema de la política exterior europea es la unanimidad, no el SEAE, que en ocasiones llega donde las embajadas de algunos Estados miembros no pueden. Si se quiere una política exterior más efectiva, es ahí donde hay que actuar. Es una cuestión a la que se apunta cada poco tiempo. Este mismo verano, once Estados miembros han vuelto a solicitar que se elimine el veto en política exterior, pero para los países más pequeños este escenario es casi impensable: es renunciar voluntariamente a la que probablemente es una de sus palancas de soberanía más importantes.

No toques nada

Hay una corriente de pensamiento que no se decanta por un tipo de reforma: sencillamente considera que no es el momento. Bruselas es una corte bizantina, acostumbrada a pelear por cada coma y por cada competencia. Abrir un debate institucional sobre el futuro del SEAE podría ser abrir la caja de Pandora, con las capitales vertiendo sus filias y fobias en un debate que acabaría leyéndose únicamente de una forma: quién gana y quién pierde. Esa es la lectura que se ha hecho de las propuestas que se han hecho hasta ahora: si Kallas sale reforzada o si queda claramente bajo la competencia de Von der Leyen, que ha ido acumulando poder año a año desde que llegó al frente del Ejecutivo comunitario en 2019.

"Abrir un debate sobre el futuro del SEAE podría ser abrir la caja de Pandora, con las capitales vertiendo sus filias y fobias en un debate que acabaría leyéndose como quién gana y quién pierde"

¿Es de verdad la prioridad en un momento de máxima urgencia? ¿No debería la Unión Europea concentrarse en cómo hacer más efectiva y fuerte su posición en política exterior sin entrar en debates que son auténticos pozos sin fondo? Al mismo tiempo, ¿no sería mejor no hacerse trampas al solitario hablando de un fin de la unanimidad que no va a llegar? ¿No debería consistir en un ejercicio de convergencia en la percepción de riesgos y prioridades y mejorar la cooperación leal entre todos los actores? Kallas ha intentado controlar la demolición del SEAE, proponiendo la creación de un grupo de expertos para diseñar una modificación del Servicio. El grupo no ha llegado a celebrar una reunión inaugural, porque, como ha explicado el portavoz de Asuntos Exteriores de la Comisión Europea, Christian Wigand, la idea no tenía respaldo suficiente de los Estados miembros. La propia idea de reformar el SEAE no estuvo sobre la mesa en una reunión de los embajadores representantes permanentes ante la Unión Europea con Kallas la semana pasada.