El problema del servicio exterior de la UE no es Kaja Kallas

El pasado 11 de junio se produjo un fenómeno bastante extraño: dos medios publicaron titulares completamente opuestos sobre el mismo documento. Por la mañana, Financial Times lanzó una noticia de gran impacto titulada "Los países de la UE sopesan «desmantelar» el servicio diplomático del bloque". "Francia, Alemania y otros países europeos están debatiendo propuestas para una reforma radical del servicio diplomático de la UE, creado hace quince años, incluida la retirada de competencias a la jefa de la diplomacia del bloque", adelantó el periódico en redes sociales.

Ese mismo día, más tarde, Reuters publicó una noticia titulada "Francia plantea una reforma de la diplomacia de la UE con un papel «reforzado» para Kallas". "El documento refleja una percepción extendida entre funcionarios y diplomáticos de la UE: que el bloque fue demasiado lento y descoordinado al intentar reaccionar a la guerra en Gaza y a otras emergencias, en medio de las divisiones entre sus instituciones, líderes y los veintisiete gobiernos nacionales", escribe Reuters, que señala que el documento francés propone "reforzar el papel de la jefa de política exterior, Kaja Kallas", en un intento de mejorar la respuesta del bloque ante las crisis.

Aunque parezca increíble, ambos artículos hablaban del mismo documento interno. Entonces, ¿qué puede explicar la diferencia? Cuatro palabras: Ursula von der Leyen.

"El equipo de Von der Leyen filtró el documento al 'Financial Times' dándole el sesgo más contrario a Kallas posible"

La presidenta de la Comisión Europea, que lleva un año inmersa en una disputa muy visible por el poder con la alta representante de la UE para Asuntos Exteriores, tiene línea directa con el Financial Times. Es el periódico de referencia cuando la Comisión quiere filtrar algo. Me parece que lo que ocurrió aquí —y esto es solo una hipótesis— es que el equipo de Von der Leyen filtró el documento al Financial Times dándole el sesgo más contrario a Kallas posible. Lo que el Financial Times destacó es solo una de las opciones planteadas en el documento para arreglar el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que dirige Kallas. Pero otra de las opciones consiste, en realidad, en reforzar el papel de la alta representante para mejorar la débil posición de Europa en la escena global. Reuters se centró en esta última posibilidad; el Financial Times, en la primera.

Los analistas en redes sociales que detestan a Kallas por su aparente obsesión particular con Rusia y por sus declaraciones tibias sobre Gaza no tardaron en celebrar la información del Financial Times. "La mejor noticia del año", escribió el analista francés Arnaud Bertrand. "El único logro diplomático de Kaja Kallas puede acabar siendo unir a Europa en torno a la necesidad de deshacerse de ella y desmantelar su propia oficina".

Pero hay algo importante: esto no va de Kaja Kallas. Esto va de un diseño institucional fallido cuya responsabilidad recae en los gobiernos nacionales de la UE. Tres elementos se han combinado para dejar al descubierto la debilidad de ese diseño: unas circunstancias geopolíticas peligrosas en las que los países de la UE están siendo humillados; la primera alta representante con la ambición de utilizar el cargo tal como fue concebido originalmente; y una presidenta de la Comisión Europea ávida de poder que la ve con recelo.

"Los países de la UE son muy buenos encontrando chivos expiatorios para sus propios fracasos en política exterior europea", observó el 11 de junio el autor Ricardo Borges de Castro en respuesta al artículo del Financial Times. "Kallas no es, desde luego, el problema. La articulación entre la Comisión y el SEAE siempre fue híbrida y difícil. Con una Von der Leyen presidencialista y centralizadora, esto se ha convertido en un problema mayor".

"El cargo llega con la expectativa de poder, pero sin autoridad para ejercerlo"

El cargo actual de alta representante fue creado por el Tratado de Lisboa en 2009. Su objetivo era dar a la UE una voz más fuerte en la escena internacional mediante la creación de una especie de "ministro de Exteriores de la UE" que pudiera hablar en nombre de la Unión. Pero casi inmediatamente después de acordar la creación del puesto —entendiendo en teoría su necesidad—, afloraron los peores instintos de los gobiernos nacionales, que empezaron a socavarlo. Primero, al negarse a llamarlo ministro de Exteriores de la UE y darle en su lugar un título farragoso y confuso. Después, al nombrar como primera titular del cargo a una burócrata de Bruselas desconocida y con poca experiencia política, en vez de a una exministra de Exteriores.

Como explicó con precisión Julien Hoez el 11 de junio en Substack: "El diseño institucional es deliberadamente ambiguo. Los arquitectos de Lisboa querían una voz más fuerte para la política exterior de la UE, pero no pudieron ponerse de acuerdo sobre quién la controlaría. Así que construyeron un servicio que responde ante todos y ante nadie en particular". El tratado no solo creó el cargo, sino que lo puso al frente de una nueva institución, el SEAE, situada en una posición extraña, a caballo entre la Comisión y el Consejo. Fue el resultado de un compromiso entre los redactores de la Constitución europea —convertida después en el Tratado de Lisboa—, que querían competencias de política exterior de nivel ejecutivo, y unos gobiernos nacionales recelosos que insistieron en que la alta representante debía rendir cuentas ante los veintisiete ministros de Exteriores y solo podía adoptar posiciones cuando hubiera recibido el permiso de todos ellos. El resultado ha sido un desastre. El cargo se ha convertido en un regalo envenenado con el que ninguno de sus cuatro ocupantes ha logrado tener éxito (Julien resume muy bien los problemas de todos ellos).

La culpa no recae tanto en quienes han ocupado el puesto como en la tarea imposible que se les asignó. Como escribo en el capítulo doce de mi libro The Owned Continent: "El cargo llega con la expectativa de poder, pero sin autoridad para ejercerlo".

"La política exterior está definida en los tratados de la UE como una competencia completamente nacional. La creación de una alta representante para Asuntos Exteriores siempre estuvo en conflicto con esto. La próxima reforma de los tratados debería redefinir la relación de la UE con la política exterior y establecer que se trata de una competencia compartida entre los Estados miembros y Bruselas. Lo más evidente sería eliminar el requisito de unanimidad para las decisiones de política exterior. Si se permitiera a Kallas adoptar políticas mediante una votación por mayoría cualificada —ponderada por la población de cada país—, tendría más margen de maniobra".

El documento interno francés —no está claro si también contaba con el respaldo de Alemania, como afirmó el Financial Times— reconoce en esencia que se cometieron errores al crear el SEAE. Un correo interno enviado el 11 de junio por Kallas a los 5.000 empleados del SEAE también lo reconoce. "La relación entre el SEAE, la Comisión y los Estados miembros se ha debatido desde que se creó el Servicio", escribió. "Dados los desafíos geopolíticos sin precedentes a los que nos enfrentamos, es natural que estos debates reciban una atención renovada y adquieran mayor intensidad".

"La próxima reforma de los tratados debería redefinir la relación de la UE con la política exterior y establecer que se trata de una competencia compartida"

El documento, que según el Gobierno no fue aprobado por el ministro francés de Exteriores, Jean-Noël Barrot —con quien Kallas tenía previsto reunirse el 12 de junio en París en un encuentro de calendario especialmente inoportuno—, y no refleja una posición oficial francesa, plantea al parecer tres opciones para reformar el SEAE: situarlo por completo bajo la autoridad de la Comisión, trasladar sus funciones principales al Consejo o mantenerlo como institución separada, pero otorgando más autoridad a la alta representante. Curioso que esta última opción, la que más detestaría Von der Leyen, no encabezara el artículo del Financial Times.

En su pieza del 11 de junio, Julien señalaba que lo que ha metido a Kallas en problemas es que se ha atrevido a adoptar posiciones firmes. Por ejemplo, cuando respondió al ataque a Zelenski en el Despacho Oval afirmando que "el mundo libre necesita un nuevo líder" —por lo que fue reprendida por el equipo de Von der Leyen, una historia que cuento en mi libro—, o cuando hizo comentarios duros sobre China en mayo. También podría tener que ver con un nuevo informe que afirma que comparó el trato de Israel a los palestinos con el sistema de apartheid de Sudáfrica durante una reunión privada en Ciudad de México en mayo, reflejando el sentir de algunos Estados miembros de la UE, pero no de todos. "La actual ola de críticas refleja algo que estaba incorporado desde el principio. Que Kallas exprese su propia opinión sobre las relaciones entre la UE y China no es un defecto de carácter; es lo que ocurre cuando la persona que ocupa el cargo intenta realmente utilizarlo", escribe Julien. "El solapamiento entre el SEAE, las direcciones generales de relaciones exteriores de la Comisión y los ministerios nacionales de Exteriores no es un fallo de gestión; es estructural".

Pero las ideas para desmantelar el SEAE recogidas en este documento —devolviendo en esencia sus funciones al Consejo y a la Comisión y retrocediendo a la situación anterior a 2009— no resuelven el problema. No es culpa del SEAE ni de Kallas que la UE haya respondido de forma humillante a las amenazas de Trump y de manera descoordinada frente a Rusia. La culpa está en las capitales nacionales y en una presidenta de la Comisión Europea dispuesta a cerrar filas con su inacción cobarde. Como concluye Julien:

"Los europeos tenemos dos opciones: podemos seguir remendando un sistema diseñado para una época completamente distinta, redistribuyendo funciones entre instituciones que nunca fueron concebidas para gestionar la maquinaria geopolítica que deberíamos ser, y esperar simplemente que la próxima crisis encuentre a la coalición adecuada dispuesta a actuar. O podemos aceptar que una auténtica autonomía estratégica exige auténtico coraje institucional: reforma de los tratados, legitimidad democrática, instituciones fuertes y una entidad de política exterior con el mandato, los recursos, el poder y el valor necesarios para estar a la altura del peso real de Europa en el mundo.

"No es culpa del SEAE ni de Kallas que la UE haya respondido de forma humillante a las amenazas de Trump y de manera descoordinada frente a Rusia"

Culpar a la alta representante de la disfunción actual es el deporte favorito de Bruselas, pero no hace más que avergonzarnos ante nuestros ciudadanos y ante el resto del mundo. Construir la institución que haría innecesaria esa culpa es el trabajo más difícil. También es el único trabajo que importa".

El problema es que el SEAE solo se construyó a medias. Cada vez que los gobiernos nacionales de la UE aceptan dar un salto adelante en la integración para hacer a Europa más fuerte, inmediatamente limitan las instituciones que acaban de crear. Las ideas recogidas en este documento responden al mismo impulso cortoplacista y autodestructivo que vemos tantas veces en las capitales nacionales. No resuelven el problema de la irrelevancia geopolítica de Europa; solo lo empeoran. Si el SEAE no funciona, debería fortalecerse, no debilitarse ni destruirse.

"Desfinanciar ahora el SEAE es un autosabotaje geopolítico", advirtió el 11 de junio el vicepresidente del Parlamento Europeo Javi López, aliado del presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez. "En un momento en el que Europa necesita una voz más fuerte en el mundo, debilitar precisamente el servicio que proyecta nuestros intereses y valores en el exterior es un acto de negligencia estratégica. Menos presencia global. Menos herramientas diplomáticas. Menos influencia. Menos Europa. ¿Cómo se supone exactamente que vamos a defender la diplomacia frente a la fuerza desmantelando a nuestros propios diplomáticos?".

Esta es una traducción de la publicación de Dave Keating en Substack el pasado 11 de junio.