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POOL (REUTERS)

¿Es la cooperación diferenciada el camino a seguir en la política exterior de la UE?

Monika Sus, Maria Giulia Amadio Vicerè

7 mins - 21 de Marzo de 2024, 07:00

El 4 de mayo de este año, Bélgica, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Eslovenia y España lanzaron un Grupo de Amigos sobre el voto por mayoría cualificada en la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE. Este grupo pretende revisar la toma de decisiones de la UE en este ámbito político. Esta revisión es muy controvertida y es probable que genere acalorados debates entre los líderes de la UE.

La política exterior es una de las principales competencias de los Estados miembros. Al tratarse de una función clave de la soberanía estatal, los Estados miembros han protegido históricamente sus competencias decisorias en este ámbito. No sólo han insistido en emplear la unanimidad como principio de toma de decisiones en el sector de la seguridad y la defensa, sino que también han limitado con frecuencia la creación de capacidades de la Unión en este ámbito.

Ahora, sin embargo, la invasión de Ucrania por parte de Rusia ha proporcionado un terreno fértil para las revisiones institucionales en el ámbito de la política exterior. De hecho, la situación política exige que la UE actúe con mayor rapidez en cuestiones de política exterior y de seguridad. Al mismo tiempo, la guerra ha llevado a la UE a ofrecer el estatuto de candidatos a Ucrania y Moldavia, a dar una perspectiva europea a Georgia y a relanzar el proceso de ampliación en los Balcanes Occidentales.

En este contexto, los miembros que componen el nuevo grupo afirman que, ante la posibilidad de que aumente el número de miembros de la UE, la unanimidad conduciría a la parálisis del sistema de toma de decisiones de política exterior de la UE. Basándose en las disposiciones previstas en el Tratado de la Unión Europea, los miembros del grupo se proponen presentar iniciativas concretas con el objetivo general de reformar el sistema de toma de decisiones de la UE.

Cooperación diferenciada en política exterior
Las agrupaciones informales no son una novedad para la UE. A lo largo de su evolución, la UE ha sido testigo frecuente de prácticas institucionales similares, especialmente en el ámbito de la política exterior. A pesar de las intenciones del Tratado de Lisboa de fomentar la integración de las políticas exteriores de los Estados miembros, la política exterior de la UE se ha ido diferenciando cada vez más en la última década.

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En un reciente número especial, reunimos una colección de artículos para abordar esta compleja dinámica. Concebimos las interacciones recurrentes de subgrupos de Estados miembros en ámbitos políticos específicos como manifestaciones de "cooperación diferenciada". Entendemos la cooperación diferenciada como un modo de gobernanza que permite a los Estados miembros de la UE trabajar juntos de manera no uniforme y buscar el consenso.

Las prácticas de cooperación diferenciada son especialmente destacadas en la política exterior de la UE, donde la integración se produce a través de la coordinación voluntaria de políticas entre los líderes nacionales y las instituciones de la UE no son actores autónomos. Como demuestra la siguiente tabla, se pueden distinguir distintas manifestaciones empíricas de la cooperación diferenciada.
 
Cooperación diferenciada en la política exterior de la UE
Fuente: Elaboración propia.

En primer lugar, las interacciones que conducen a la cooperación diferenciada pueden ser tanto formales, como la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO); como informales, como la agrupación de los Estados miembros nórdicos de la UE en las políticas de desarrollo de la UE.

En segundo lugar, las manifestaciones de la cooperación diferenciada pueden darse tanto en la dimensión interna como externa de la política exterior de la UE. En la primera, los Estados miembros interactúan entre sí y el mejor ejemplo de ello son las agrupaciones creadas para abordar conflictos y gestionar crisis, como el formato Normandía o Quint. La segunda consiste en interacciones entre Estados miembros de la UE y actores no pertenecientes a la UE en marcos formalizados de cooperación internacional, como la OSCE o las Naciones Unidas.

¿Por qué recurren los Estados miembros a esta forma de gobernanza y qué esperan de ella?
Vemos tres razones fundamentales para que se produzca la cooperación diferenciada. En primer lugar, este modo de gobernanza permite a los Estados miembros superar la heterogeneidad de sus preferencias, las limitaciones institucionales a la acción colectiva de la UE y los déficits de capacidad de ésta.

En otras palabras, mediante la creación de grupos informales, los Estados miembros cuyos intereses coinciden y que tienen la capacidad de trabajar juntos para abordar una cuestión específica pueden ir más allá del marco institucional de la UE sin dejar de estar vagamente conectados a él. Esto es especialmente relevante en el caso de la política exterior de la UE, ya que este ámbito sigue caracterizándose por la toma de decisiones por unanimidad, algo que el Grupo de Amigos sobre la QMV está intentando cambiar.

En segundo lugar, este modo de gobernanza puede dar lugar a una división del trabajo entre la UE y subgrupos de Estados miembros. Un ejemplo ilustrativo es el Quint. Este grupo informal -formado por Francia, Alemania, Italia, Reino Unido y Estados Unidos- ha apoyado el diálogo entre Kosovo y Serbia mediado por la UE. Al hacerlo, ha generado esencialmente instancias de diferenciación cooperativa, ya que las actividades de este grupo informal se han canalizado hacia las actividades de la UE de forma cooperativa.

En tercer lugar, en determinados casos, la cooperación diferenciada también puede permitir la participación de Estados no pertenecientes a la UE en el marco de toma de decisiones de la UE. Un ejemplo reciente es la participación de Canadá, Noruega, Reino Unido y Estados Unidos -aliados clave de los Estados miembros de la UE en la OTAN- en el proyecto de movilidad militar lanzado por la UE en el marco de la PESCO.

Riesgos y recompensas
La capacidad de la UE para actuar de forma coordinada es especialmente relevante dadas las numerosas crisis de seguridad en las fronteras de la UE, especialmente la guerra en Ucrania. En este sentido, hay que celebrar el anuncio del Grupo de Amigos sobre QMV de su estrecha cooperación con las instituciones de la UE y de su intención de mantener a los demás Estados miembros regularmente informados de las actividades del Grupo.

Sin embargo, la cooperación diferenciada también conlleva riesgos. Sin un mecanismo institucional para canalizar la cooperación diferenciada, este modo de gobernanza podría reducir la coherencia y la responsabilidad de la política exterior de la UE debido a la falta de coordinación entre los Estados miembros. La cooperación diferenciada podría así obstaculizar la capacidad de la UE para defender sus intereses y valores.

Ahora que se acercan las elecciones al Parlamento Europeo de 2024, es poco probable que se produzca pronto una reforma de los Tratados de la UE. Por tanto, será crucial encontrar un equilibrio en el que las agrupaciones informales puedan emplearse como herramienta para superar los estancamientos, pero sin crear prácticas divisorias.
 
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