El problema de la UE en política exterior no es la división, es la confusión

La reciente crisis de Irán, provocada por los ataques de EE. UU. e Israel desde el pasado 28 de febrero, con grandes ramificaciones regionales y con impacto económico directo, ha vuelto a poner en el foco la política exterior de la Unión Europea, que siempre es etiquetada como lenta, poco efectiva y fundamentalmente retórica. Recientemente, y en la misma línea, Úrsula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, defendió una reformulación de la estrategia exterior europea en un discurso polémico que dio mucho que hablar en Bruselas y las capitales. 

El Consejo Europeo del pasado 19 de marzo volvió a poner de relieve las limitaciones de la UE en política exterior. Incapaces de profundizar en el análisis de lo que está ocurriendo en Irán por miedo a señalar a EE. UU. e Israel, los líderes europeos hicieron un trabajo de equilibrismo para evitar el bloqueo de las conclusiones que deja a Europa en un papel de observador externo, sin que lance ningún tipo de mensaje contundente sobre cómo analiza la crisis. La condena a la situación en Gaza y Cisjordania muestra la siguiente fase dentro de este bloqueo estratégico: cuando el escenario es ya tan grave que el lenguaje se va endureciendo paulatinamente, pero sin que se pueda romper la unanimidad, lo que se traduce en inacción. A pesar de que las críticas a Israel han sido mucho más directas en este texto, los Veintisiete siguen sin acordar medidas concretas para presionar.

"Europa puede encontrar una fortaleza en esta capacidad de ajustar mensajes, porque la realidad es que cada vez hay más actores relevantes en el tablero"

Al analizar esta situación, a menudo se señala que el problema real es que la Unión no cuenta con una verdadera política exterior común y que se ve limitada por la unanimidad. ¿Receta? Europa tiene que hablar con una sola voz. La realidad, sin embargo, es que una de las principales ventajas que tienen los Veintisiete es precisamente esa: que pueden permitirse hablar con veintisiete voces diferentes, llenas de matices, de diferencias y de guiños. En un contexto global cada vez más difícil y multipolar, Europa puede encontrar una fortaleza en esta capacidad de ajustar mensajes, porque la realidad es que cada vez hay más actores relevantes en el tablero, mucho más allá de EE. UU. y China, los habituales modelos en los que se suelen fijar los análisis. Lo que falla no es la polifonía, es la estrategia detrás de esas numerosas voces. 

Habitualmente, la Unión Europea es el lado receptor de la famosa fórmula de "divide y vencerás". Pero, ¿y si los veintisiete le dan la vuelta? ¿Y si Europa encuentra un método de trabajo en política exterior basado en esa misma estrategia? Porque Europa puede dividir sus mensajes, compartimentarlos y trabajarlos de manera diversa en un mundo cada vez más fragmentado y complicado. Pocos actores globales se pueden permitir ese nivel de flexibilidad y creatividad política, combinada con la potencia financiera, comercial y diplomática de la Unión Europea como bloque. El problema europeo no es la división, sino la confusión respecto a dónde se encuentra el interés común europeo. 

La crisis de Irán, vista como ejemplo de mala gestión europea, ha mostrado que este sistema podría tener beneficios claros para la Unión. España ha sido una voz abiertamente crítica, a la que se han ido sumando otros Estados miembros, lo que ayuda a los europeos a mantener lazos con actores políticos que rechazan frontalmente las acciones de EE. UU., protegiendo la legitimidad europea frente a sectores clave como, por ejemplo, el sur global, al mismo tiempo que otros socios europeos han jugado un papel enfocado en contentar a Washington e intentar influir por la vía de ser vistos por la Casa Blanca como favorables a las operaciones contra Irán.

Esa combinación de voces se ve protegida por la capa común europea: las amenazas comerciales de EE. UU. a España chocan con el límite de la política comercial común europea y la solidaridad entre Estados miembros, y los intentos americanos de que el respaldo retórico inicial de algunos países se convierta en apoyo militar directo en Irán podría contrarrestarse precisamente con el hecho de que no hay unidad europea para ello. Una combinación inteligente de respeto a las voces individuales en política exterior y de compromiso de mantenimiento de la unidad para acciones clave puede permitir el desarrollo de esa fórmula. 

"En vez de hablar con una sola voz, la clave en el caso europeo es movilizar en cada caso a los actores clave para cada escenario"

La idea no es ni mucho menos nueva. Tom Delreux y Stephan Keukeleire ya lo defendieron en un artículo académico titulado División informal del trabajo en la formulación de la política exterior de la UE ya explicaban que una estrategia similar "no solo refuerza la eficacia interna y externa de la UE, sino que también puede reforzar su legitimidad interna y externa". Otros académicos han recordado en el pasado que, en vez de hablar con una sola voz, la clave en el caso europeo es movilizar en cada caso a los actores clave para cada escenario. El mejor ejemplo es el de implicar a España en el trato con América Latina. Sin embargo, los propios autores, que escribían en el ya muy lejano 2017, limitaban esta "división del trabajo" a asuntos en los que no hubiera conflictos de interés entre Estados miembros y que fueran de una prioridad política baja. La realidad, sin embargo, ha sido que esta "división del trabajo" ha funcionado en asuntos enormemente sensibles y de gran calado estratégico, como fue el acuerdo nuclear con Irán (JCPOA). 

La clave para sacarle partido a este activo único que tiene Europa consiste en hacer un uso estratégico de las veintisiete voces nacionales. Hoy, si la política exterior fuera una caminata por el monte, la UE confía en que los veintisiete senderistas, a gritos, acabarán encontrándose. La efectividad consistiría en marcar el punto de llegada y permitir a cada senderista seguir su propio camino, sin que haya ninguna duda, ni para ellos ni para el resto de actores globales, de que en última instancia cada uno de ellos está yendo al mismo sitio. Una unidad flexible que se construye a través del interés común europeo, para el que muchos consideran que es necesario un paso de la unanimidad a la mayoría cualificada. No deja de ser una aplicación del lema europeo "unidos en la diversidad" a la política exterior.