¿Puede la UE reanimar su industria? Las claves de su nuevo plan

La propuesta de la Industrial Accelerator Act (IAA) presenta una nueva arquitectura en la política industrial europea. La propuesta presentada por la Comisión Europea persigue varios objetivos conexos: recuperar capacidad productiva, acelerar la descarbonización y reforzar cadenas de valor estratégicas en Europa. El reglamento establece como referencia que el PIB industrial alcance al menos el 20% del total de la Unión Europea (UE) en 2035, tras haber descendido del 17,4% en 2000 al 14,3% en 2024. Para ello, la IAA articula instrumentos como la contratación pública, las ayudas de Estado, la inversión extranjera o los permisos de actividad para crear demanda de productos industriales siguiendo dos criterios: que sean bajos en carbono y de origen europeo (el conocido Made in Europe).

Ahora, en el momento en que la propuesta está siendo debatida, se plantean diversos interrogantes: ¿será suficiente para recuperar capacidad productiva? ¿Tendrá impacto sobre la demanda agregada? ¿Cómo se aplicará respecto a otros socios comerciales? ¿Cuál será la respuesta de China? ¿Qué otros incentivos y reformas son necesarios para facilitar la conversión productiva? ¿Cómo se puede recortar la brecha de financiación pública europea?

Los retos de la IAA

Las condiciones materiales de cumplimiento son uno de los principales retos que se plantean. La dependencia exterior de muchos de los sectores afectados y el carácter estático de los umbrales presentan distintos grados de dificultad para la adaptación y el cumplimiento de la industria. Dicha dificultad varía dependiendo de la madurez, dimensión y deslocalización de los sectores industriales afectados.

"La IAA articula instrumentos como la contratación pública, las ayudas de Estado, la inversión extranjera o los permisos de actividad para crear demanda de productos industriales"

Respecto al alcance (y limitaciones) de la norma, el conjunto de sectores cubiertos por la propuesta representa el 15% de la producción industrial europea. Sin embargo, dichos sectores tienen un efecto amplio sobre el tejido productivo y en la economía por afectar a la construcción de infraestructuras, la movilidad y el transporte, el suministro energético o la defensa. Aun así, en varios de estos sectores, el alcance de la norma no es lo suficientemente amplio para provocar un impacto en los incentivos de mercado. En automoción eléctrica, la norma podría afectar al 80% del mercado, mientras que en otros (como cemento o acero) afectaría a tan solo un 5% del total. Además, las excepciones previstas por sobrecostes pueden convertirse en un obstáculo en sectores donde la diferencia de precio entre la producción europea y la china excede estructuralmente dichos umbrales. En baterías, módulos solares y turbinas eólicas, los costes de producción en la UE son entre un 30% y un 45% superiores a los de China. La clave para evitar la elusión por sobrecoste es calcular el sobrecoste por proyecto y no por producto.

Las condiciones de la IAA afectan principalmente a la economía china, que alcanza el 60% de la producción y de la cuota de mercado global en la mayoría de los sectores cubiertos por la norma. La respuesta de China se ha dirigido a proteger a los inversores chinos de las obligaciones de compartir datos sobre capital, tecnología, propiedad intelectual y activos estratégicos en otras jurisdicciones (Reglamento sobre Seguridad Industrial y de la Cadena de Suministro y Reglamento de Inversión en el Extranjero). La Comisión Europea argumenta que las medidas de la IAA son recíprocas y equiparables a instrumentos que el Gobierno chino aplica en su propio mercado (subsidios, inversión pública cuantiosa, preferencia local, control sobre la transferencia tecnológica) y que la IAA tiene el objetivo de fortalecer la capacidad productiva y no de discriminar comercialmente.

"La Comisión Europea argumenta que las medidas de la IAA son recíprocas y equiparables a instrumentos que el Gobierno chino aplica en su propio mercado"

La equivalencia de origen con los socios comerciales de la UE es otro de los aspectos más debatidos y presenta dos riesgos: uno es que los socios comerciales queden fuera del Made in Europe, afectando a las relaciones y compromisos adquiridos, además de a las cadenas de suministro de la industria europea. El otro es que la IAA se abra excesivamente a que el contenido procedente de terceros países con acuerdos comerciales pueda considerarse equivalente al criterio de origen UE. Ello presenta el riesgo de eludir el alcance de la norma mediante la deslocalización y el friendshoring. Esta va a ser, sin duda, una de las grandes batallas de la tramitación de la IAA. Por ello, la propuesta debería incorporar mecanismos de control y salvaguarda que justifiquen la equiparación.

Es igualmente relevante la distinción entre tecnologías críticas como baterías y, por otro lado, tecnologías convencionales cuya dependencia de proveedores extranjeros no supone un riesgo para la seguridad económica, como es el caso de paneles fotovoltaicos. La IAA no realiza esta distinción, que podría ser clave a la hora de determinar el objetivo de localización según el riesgo de seguridad económica.

El obstáculo estructural es seguramente la brecha de financiación pública. Según la OCDE, entre 2005 y 2024, los sectores industriales chinos recibieron entre tres y ocho veces más apoyo financiero público que en el caso de países de la OCDE. La inversión total china, pública y privada, en tecnologías de la descarbonización y energías limpias fue de 680.000 millones de dólares en 2024, mientras que esa cifra de inversión total fue de 370.000 millones en la UE, un 45% inferior. El déficit de financiación pública en la UE es un obstáculo estructural para la aceleración de la conversión industrial.

"Entre 2005 y 2024, los sectores industriales chinos recibieron entre tres y ocho veces más apoyo financiero público que en el caso de países de la OCDE"

Los incentivos económicos son tan necesarios como la regulación para conseguir los objetivos finales. Algunos instrumentos financieros para reducir la brecha de financiación serían un fondo soberano europeo de inversión industrial, la participación pública europea en el capital de proyectos estratégicos, destinar un porcentaje del ingreso de la UE sobre la recaudación del IVA de productos cubiertos por la IAA a financiar proyectos o la emisión de un bono europeo (un activo seguro) para la promoción industrial.