Europa ya no quiere cualquier inversión extranjera

En los últimos treinta años, la Unión Europea ha respondido a una pregunta de la misma forma: ¿cuánta inversión extranjera se quiere? Cuanta más, mejor, respondía Bruselas. El entramado comunitario se construyó sobre una convicción profundamente liberal y, por tanto, la apertura comercial, la libre circulación de capitales y la integración económica internacional eran consideradas fuerzas positivas por definición. Si una empresa china, estadounidense o japonesa quería construir una fábrica en Europa, la prioridad era atraerla. Aquí, el origen del capital importaba poco porque la atención se centraba en el volumen de la inversión, el empleo y el crecimiento.

Sin embargo, los últimos movimientos en el tablero geopolítico están empujando a que Europa se replantee esta estrategia. La propuesta del Industrial Accelerator Act (IAA), presentada por la Comisión Europea en el marco de su nueva agenda de seguridad económica, representa probablemente el paso más ambicioso dado hasta ahora por Bruselas para redefinir la relación entre Europa y la inversión extranjera. Esta normativa, de forma ambiciosa, pretende utilizar el acceso al mercado europeo para moldear el comportamiento de los inversores extranjeros y obligarlos a generar valor añadido dentro de la Unión.

El giro hacia la seguridad económica

El giro de Europa no ha llegado de forma repentina. Ya en la pandemia comenzaron a verse las consecuencias de que los Estados miembros dependiesen de terceros países para obtener productos esenciales. Posteriormente, la invasión rusa de Ucrania expuso los riesgos derivados de las dependencias energéticas. A ello se suma la aceleración de la rivalidad entre Estados Unidos y China, que ha demostrado que la tecnología, la industria y las cadenas de suministro se han convertido en unos instrumentos de poder geopolítico que Europa no domina como querría.

"Hoy, cada vez más responsables políticos consideran que ciertas dependencias pueden convertirse en vulnerabilidades estratégicas"

Los mismos europeos que asumieron que la globalización generaría interdependencias mutuamente beneficiosas se han dado cuenta de que la realidad es otra. Hoy, cada vez más responsables políticos consideran que ciertas dependencias pueden convertirse en vulnerabilidades estratégicas.

Lo positivo es que este cambio de perspectiva está llegando a múltiples frentes: desde la Ley de Chips hasta la Ley de Materias Primas Críticas, pasando por el control de exportaciones o los nuevos instrumentos de defensa comercial. En este sentido, el IAA es la manifestación más reciente de una tendencia mucho más amplia. Bruselas, con la eficiencia económica todavía en mente, incorpora también resiliencia, autonomía estratégica y seguridad económica a la ecuación.

El nuevo filtro europeo a las grandes inversiones

La gran novedad del IAA es que introduce una lógica distinta a la del actual régimen europeo de control de inversiones extranjeras. Hasta ahora, el debate giraba principalmente alrededor de la seguridad nacional: infraestructuras críticas, tecnologías sensibles o posibles riesgos para el orden público.

La Comisión propone ahora algo diferente. El nuevo mecanismo afectaría únicamente a grandes inversiones —aquellas superiores a 100 millones de euros— procedentes de países que concentren más del 40% de la capacidad manufacturera mundial en determinados sectores estratégicos, como baterías, vehículos eléctricos, tecnologías solares o materias primas críticas.

"La propia Comisión explica que pretende evitar que la Unión se convierta en un mero espacio de ensamblaje"

Es decir, Bruselas teme que Europa atraiga inversiones que generen actividad económica visible pero escaso valor añadido real. Aunque una fábrica genere empleos y productos en territorio europeo, las dependencias pueden reproducirse en la tecnología que emplee o en las decisiones de producción que se tomen lejos de las capitales europeas. La propia Comisión explica que pretende evitar que la Unión se convierta en un mero espacio de ensamblaje, con escasa retención tecnológica y cadenas de suministro vulnerables.

Por todo ello, los inversores afectados deberán cumplir una serie de condiciones para obtener autorización. Estos requisitos incluyen, entre otros, la participación de socios europeos, la transferencia tecnológica, la inversión en investigación y desarrollo dentro de la Unión, la presencia significativa de trabajadores europeos o el fortalecimiento de proveedores locales. La estrategia confía en poder hacerse con mejor tecnología, más capacidades industriales y, sobre todo, espera un mayor control sobre partes críticas de las cadenas de valor.

China, el destinatario implícito de la propuesta

Aunque el texto no lo dice explícitamente, la propuesta tiene muy en cuenta a China. Los sectores seleccionados por la Comisión coinciden precisamente con aquellos donde las empresas chinas han alcanzado posiciones dominantes a nivel mundial: baterías, vehículos eléctricos, paneles solares y procesamiento de materias primas críticas.

Bruselas, que criticó las exigencias de transferencia tecnológica, las joint ventures obligatorias y otras condiciones impuestas por Pekín a las empresas extranjeras que querían acceder al mercado chino, quiere hacer algo parecido. Ahora Europa comienza a experimentar con instrumentos que persiguen objetivos similares, aunque con un alcance mucho más limitado y bajo una arquitectura jurídica diferente.

La aspiración europea no es cerrar su mercado ni discriminar a determinados países. Más bien, lo que propone es garantizar que ciertas inversiones contribuyan efectivamente al fortalecimiento industrial europeo. Sin embargo, desde Pekín probablemente se percibirá como un nuevo paso dentro de la creciente estrategia europea de reducción de riesgos (de-risking).

Los argumentos a favor

Los defensores de esta aproximación sostienen que Europa simplemente está adaptándose a una nueva realidad internacional. Estados Unidos utiliza subsidios masivos para atraer producción industrial, mientras que China condiciona el acceso a su mercado desde hace décadas. Además, Japón, Corea del Sur y otros países han protegido históricamente sectores considerados estratégicos. Europa sería, según esta visión, la última gran potencia económica en abandonar una concepción excesivamente ingenua de la globalización.

"Voces europeas consideran que una política común europea reforzará la posición negociadora de los Estados miembros frente a grandes multinacionales internacionales"

La Comisión sostiene que las nuevas reglas favorecerán una mayor transferencia tecnológica, fortalecerán las cadenas de suministro europeas, impulsarán la investigación y el desarrollo y contribuirán a crear empleos más resilientes y mejor integrados en el tejido industrial europeo. Además, sus defensores consideran que una política común europea reforzará la posición negociadora de los Estados miembros frente a grandes multinacionales internacionales.

En consecuencia, en lugar de competir entre sí para ofrecer las condiciones más favorables, los gobiernos europeos podrían actuar desde una posición más coordinada.

Los riesgos de la nueva estrategia

No obstante, el proyecto también plantea interrogantes importantes.

El primero es económico. La propia Comisión reconoce que algunas inversiones podrían desviarse hacia otras regiones y que determinados inversores podrían considerar excesivamente costosas las nuevas obligaciones regulatorias. Europa ya compite con Estados Unidos por atraer capital industrial. También con Asia. Añadir procedimientos adicionales, requisitos de cumplimiento y obligaciones de seguimiento puede reforzar la percepción de que invertir en Europa resulta cada vez más complejo.

El segundo riesgo es burocrático. Aunque Bruselas insiste en que el mecanismo afectará a un número limitado de operaciones, la propuesta crea nuevas autoridades nacionales, procedimientos de notificación, sistemas de supervisión continua y mecanismos de coordinación entre Estados miembros y la Comisión Europea.

"La historia económica muestra que las restricciones rara vez permanecen unilaterales durante mucho tiempo"

El tercero es geopolítico. Si Europa empieza a imponer condiciones cada vez más estrictas a determinados inversores extranjeros, otros países podrían responder aplicando medidas equivalentes contra empresas europeas. La historia económica muestra que las restricciones rara vez permanecen unilaterales durante mucho tiempo.

El conflicto entre Bruselas y los Estados miembros

Con todo, la batalla más interesante probablemente no será entre Bruselas y Pekín.

Esta se dará en el seno de la propia Unión. Hay una gran cantidad de gobiernos que han construido sus estrategias de desarrollo económico alrededor de la atracción de inversión extranjera. Países como Hungría, Eslovaquia, Polonia o República Checa han competido agresivamente por captar proyectos industriales internacionales. España también ha seguido una estrategia similar en sectores como las baterías, el automóvil eléctrico o las energías renovables.

Desde Madrid, una gran inversión extranjera es apreciada como una victoria económica. Sin embargo, desde Bruselas, cada vez más, la pregunta es diferente: ¿qué parte de esa inversión permanece realmente en Europa? Esta diferencia de enfoque puede convertirse en una fuente creciente de tensión política.

Mientras la Comisión busca maximizar el valor añadido europeo agregado, muchos gobiernos nacionales siguen priorizando el empleo local, la actividad económica inmediata y la captación de proyectos frente a otros Estados miembros.

"En el fondo, el debate sobre la inversión extranjera es también un debate sobre quién decide la política industrial europea"

La lógica de la seguridad económica europea y la lógica de la competencia entre Estados miembros no siempre coinciden. De hecho, una de las justificaciones explícitas de la Comisión para impulsar este marco armonizado es evitar el llamado forum shopping: la posibilidad de que los inversores elijan el Estado miembro con menos exigencias regulatorias. En el fondo, el debate sobre la inversión extranjera es también un debate sobre quién decide la política industrial europea.

Una nueva doctrina europea

Europa no debe cerrar sus puertas a la inversión extranjera porque sería un error. Los Veintisiete necesitan inversión, innovación y acceso a las cadenas globales de valor. La economía europea sigue siendo una economía profundamente dependiente del comercio internacional y de la integración económica global.

Al mismo tiempo, tampoco resulta sostenible una situación en la que tecnologías estratégicas, capacidades industriales críticas y cadenas de suministro esenciales dependan casi exclusivamente de actores externos. Por eso la Unión está avanzando hacia una nueva doctrina económica. De facto, es una forma de apertura condicionada, porque Europa seguirá abierta a la inversión extranjera, pero cada vez exigirá más a quienes quieran acceder a su mercado.

La inversión extranjera sin condiciones está llegando a su fin, pero hay que preguntarse si Bruselas conseguirá encontrar el equilibrio en el que, manteniendo su soberanía industrial, se mantenga atractiva para los inversores.