Óscar Guinea, director en el 'think tank' europeo de política comercial: "El mecanismo anticoerción está diseñado para sentarse a negociar"

Las capitales europeas se han movido con agilidad en un movimiento simbólico sobre Groenlandia. Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Países Bajos, Noruega, Suecia y el Reino Unido anunciaron que enviarían tropas a la isla ártica. Con la misma celeridad, Donald Trump ha anunciado que atacaría con una subida de aranceles del 10% a estos países. 

Ante este movimiento, distintos líderes políticos europeos como Emmanuel Macron han pedido activar el mecanismo anticoerción de la Unión Europea. El economista sénior y director en el think tank ECIPE, Óscar Guinea, explica en esta entrevista que el instrumento tiene por objetivo "disuadir o contrarrestar acciones coercitivas" como la del presidente Trump.

Esta carta que posee Bruselas "se diseñó pensando en la primera Administración Trump", pero nunca se ha llegado a emplear. Ahora parece que existe una mayoría de países que podría estar a favor de su aplicación. Guinea asegura que, en este escenario "lo más creíble sería imponer aranceles a productos estadounidenses, sobre todo a bienes finales". Para ello, es necesaria una mayoría cualificada en el Consejo Europeo, aunque "si los grandes lo quieren, no es tan difícil".
 
¿Cómo nace el mecanismo anticoerción y con qué propósito?

Fue un momento, en la primera Administración de Trump, en el que la Comisión empezó a diseñar instrumentos nuevos y había desconcierto. En ECIPE analizamos los diferentes instrumentos en un estudio explicando las diferentes medidas: "The New Wave of Defensive Trade Policy Measures in the European Union: Design, Structure, and Trade Effects". Dicho esto, ahora la situación ha cambiado.  

Al final nunca llegó a aplicarse, ni contra Estados Unidos ni contra China.

En todo caso, se puede aplicar a cualquier país. Después, claro, el primero al que se podía aplicar era China. Se habló mucho de utilizarlo cuando hubo el episodio con Lituania y Taiwán: una cuestión simbólica pero ante la que China reaccionó limitando exportaciones, y se planteó usar este instrumento en ese momento.

"La definición de «coerción» es relativamente amplia y el objetivo del instrumento es disuadir o contrarrestar acciones coercitivas de terceros países"

El objetivo, por tanto, es disuadir o contrarrestar acciones coercitivas, en un sentido amplio. Y, sobre todo, abrir el abanico de respuestas: no solo aranceles sobre bienes, sino también inversión, servicios, propiedad intelectual, compras públicas… todo.

Macron ha planteado activarlo ante las amenazas de Trump sobre Groenlandia y tras la subida de aranceles propuesta a varios países europeos. ¿Encajan esas amenazas en la definición para la que está pensado el mecanismo?

Sí, por supuesto. La definición de "coerción" es relativamente amplia y el objetivo del instrumento es disuadir o contrarrestar acciones coercitivas de terceros países.

Los aranceles de Trump por la falta de apoyo a su idea sobre Groenlandia entran de lleno en eso: está utilizando la política comercial para conseguir objetivos políticos. La Unión Europea tiene instrumentos antidumping y otras medidas comerciales, pero no para escenarios como "quiero comprar un territorio y no me lo vendes", o para ataques de ciberseguridad, o para medidas que no encajaban bien en los marcos de la OMC. Para eso, para cosas más heterodoxas, es para lo que sirve.

Un matiz importante: ¿Puede Estados Unidos aplicar aranceles a ciertos países de la Unión Europea a pesar de que seamos una unión aduanera?

Somos una unión aduanera, pero en principio sí se puede, porque los productos se exportan con certificado de origen y se sabe de dónde vienen. Otra cosa es lo complicado que es hacerlo efectivo: si los aranceles son altos, las empresas pueden desviar exportaciones, cambiar cadenas de suministro o buscar formas de sortear barreras, sobre todo dentro del mercado único. Es técnicamente posible, pero que sea fácil de cumplir y controlar ya es otra historia.

¿Sigue estando China en el radar del mecanismo anticoerción?

El instrumento está diseñado para terceros países, para disuadir y contrarrestar acciones coercitivas, muy ampliamente definidas. Se diseñó pensando en la primera Administración Trump, se pensó en usar contra China y ahora se puede usar contra Estados Unidos o contra cualquier país: depende de la naturaleza de la coerción.

"Es un instrumento más político que mecánico. La definición de coerción es vaga, y su uso depende mucho de lo que quiera el Consejo"

Es un instrumento más político que mecánico. La definición de coerción es vaga, y su uso depende mucho de lo que quiera el Consejo. No es como el [instrumento] antidumping, donde hay experiencia, procedimientos establecidos y cálculos económicos para ajustar el nivel de respuesta al daño. El mecanismo anticoerción, en primer lugar, es nuevo y no se ha usado nunca y, en segundo lugar, su fuerza está precisamente en esa vaguedad, en que permite hacer muchas cosas.

Es un arma de doble filo: por un lado, la Unión Europea no está muy cómoda con instrumentos donde no se sabe exactamente qué va a pasar; por otro, esa flexibilidad hace que puedas justificar respuestas muy distintas.

¿Contra qué podría ir la Unión Europea?

Se puede pensar en varias categorías: bienes, exportaciones europeas a Estados Unidos y exportaciones estadounidenses a la Unión Europea; compras públicas; propiedad intelectual; servicios; inversión. Es decir, no es solo "aranceles y ya".

En la práctica, si hubiera una escalada, ¿por dónde cree que podría empezar la Comisión? ¿Qué sería lo más "creíble" para hacer daño sin dispararse en el pie?

Si la Comisión tuviera un manual de guerra comercial, una especie de El arte de la guerra (comercial), lo más creíble sería imponer aranceles a productos estadounidenses, sobre todo a bienes finales y no a bienes intermedios. Los intermedios los usas en tu propia producción, así que al encarecerlos te subes tus propios costes.

Lo ideal sería elegir bienes finales donde tengas muchos proveedores alternativos, dentro o fuera de la Unión Europea, pero no en Estados Unidos. ¿Qué tipos de bienes encajan aquí? Coches, motos, productos agrícolas, bebidas… en definitiva, bienes de consumo donde la sustitución es más factible.

Ahora bien, la integración económica entre la Unión Europea y Estados Unidos es muy grande. Seguramente hay margen para una primera aproximación, pero también es evidente que los estadounidenses pueden responder. Ahí entra el riesgo de espiral.

Y, después de los bienes, te quedan los servicios. En este sector es donde Estados Unidos tiene superávit con Europa: exporta más servicios de los que importa, en una cantidad grande. Pero esos servicios son justo lo contrario de lo que querría ese "manual": son intermedios, los usamos para producir, no hay muchas alternativas y no hay experiencia en poner aranceles a servicios. Además, los servicios no cruzan una frontera de la misma manera: muchas veces se prestan digitalmente. Todo eso limita la capacidad real de respuesta y lo hace muy difícil.

También es complicado actuar sobre propiedad intelectual, porque ahí hablamos de empresas, contratos, tecnología… no es un terreno sencillo y hay mucha incertidumbre.

Para que esto se active, hace falta mayoría política. ¿Cómo se configura y qué tan "difícil" es aprobarlo?

Se aprueba por mayoría cualificada en el Consejo Europeo, así que si los grandes lo quieren, no es tan difícil.

"La Comisión ya tiene trabajo avanzado: hay listas preparadas. El bazuca está ahí. Si hay mayoría cualificada en el Consejo, se puede hacer"

El proceso se inicia con una investigación de la Comisión en la que se determina si ha habido coerción y estima el nivel. Luego hay negociación con el país al que se le atribuye esa coerción (eso está previsto en la regulación). Si el país no retira la medida, entonces se adopta una contramedida con un nivel proporcional a la coerción sufrida.

La Comisión ya tiene trabajo avanzado: hay listas preparadas. El bazuca [comercial] está ahí. Si hay mayoría cualificada en el Consejo, se puede hacer. Y, en cualquier momento, la Unión Europea puede retirar esas medidas.

En términos de plazos: ¿cuánto puede tardar todo esto, desde que se decide hasta que se aplica algo?

Es difícil saberlo porque todo sería nuevo: nunca se ha hecho. Pero, en cierto sentido, el tiempo juega a favor de la Unión Europea. El objetivo no es imponer "al día siguiente", sino presentar una amenaza creíble para sentarte a negociar que se retire la coerción. El diseño no está pensado para "coercionar de vuelta" por principio, sino para crear un espacio de negociación.

"La lógica es usarlo como palanca para sentarte a hablar, igual que pasa con otros instrumentos comerciales a veces la clave no es imponer, sino negociar"

Además, depende del contexto: si el conflicto es por Groenlandia, por ejemplo, el comercio pasa a un segundo plano. Pero estamos en una situación de alta incertidumbre. En todo caso, la lógica es usarlo [el mecanismo anticoerción] como palanca para sentarte a hablar, igual que pasa con otros instrumentos comerciales: a veces la clave no es imponer, sino negociar.

A la vista de cómo funciona este mecanismo ¿Estamos ya en un mundo "posalianzas", donde incluso las democracias usan el comercio como arma?

Diría que no. Ese no era el objetivo del instrumento cuando se estableció, aunque ahora se podría discutir que puede servir a ese propósito. Su razón de ser al inicio era responder a agresiones heterodoxas y permitir a la Unión Europea ampliar respuestas más allá de aranceles sobre bienes. Que democracias se impongan aranceles entre sí no es nuevo: la Unión Europea y Estados Unidos lo han hecho con el acero, y también con la saga Boeing-Airbus en la OMC durante años.

Yo lo veo más como una herramienta para un mundo en el que las reglas del comercio se han debilitado y la OMC pesa menos: un mundo donde la coerción no se expresa solo con aranceles, sino también con tecnología, propiedad intelectual, compras públicas, inversión…

¿Cree que Estados Unidos puede acabar cediendo si Europa endurece el tono con este instrumento? Tomando el ejemplo de China, las escaladas de aranceles terminaron con un acuerdo de negociación entre ambos países.

En el caso de China y Estados Unidos había un fuerte componente comercial: déficit, dependencia, aranceles, restricciones a inputs… había una racionalidad comercial clara.

"¿Qué tiene que decir Reino Unido sobre Groenlandia? ¿Qué tiene que decir Holanda? Pueden estar de acuerdo o en desacuerdo, pero no deciden eso"

Trump ha puesto aranceles a países que no tienen nada que decir sobre Groenlandia. ¿Qué tiene que decir Reino Unido sobre Groenlandia? ¿Qué tiene que decir Holanda? Pueden estar de acuerdo o en desacuerdo, pero no deciden eso. Y, aparte, por sus principios no van a estar a favor.

Una vez establecido que no es algo comercial y que los países no tienen una palanca comercial clara, lo que hacen es subir los costes de esa decisión de invadir Groenlandia y de quedarse con la isla. Van a ir subiendo los costes de esa decisión para que EE. UU. se lo replante, pero dentro de esas limitaciones. Subes los costes, envías tropas, aumentas el coste ante ciertas amenazas, pero la lógica en sí misma no es comercial, sino una forma más de aumentar el coste de esa decisión.

Muchas gracias.