La cafetera rota de la acción exterior española

En los años ochenta, cuando España aprendía a descentralizarse, Manuel Clavero dijo que si una comunidad recibía una competencia, las demás la reclamarían también, aunque no supieran muy bien qué hacer con ella. El "café para todos" no fue una propuesta política, fue una queja ante la necesidad de hacer malabarismos políticos para equilibrar intereses. Sin embargo, en esa barra libre de café, nadie discutía la calidad del café, ni la temperatura ni la hora en la que cada uno lo tomaba, ni tampoco qué pasaba si alguien acababa derramándoselo encima de los demás. Hoy nos damos cuenta de cuánto importan esos matices cuando observamos la acción exterior de las comunidades autónomas.

"Con todas las comunidades proyectándose hacia el exterior, la pregunta que queda es si ese impulso está reforzando la posición internacional de España"

Las comunidades llevan años ganando presencia y capacidad de proyección fuera de sus fronteras. Lo que antes podía parecer un complemento accesorio (unas oficinas en Bruselas, alguna misión comercial, una semana cultural en México) hoy es un plano de acción ligado a la captación de inversión, la promoción económica, la cooperación universitaria, la diplomacia cultural y la proyección tecnológica. Con todas las comunidades proyectándose hacia el exterior, la pregunta que queda es si ese impulso está reforzando la posición internacional de España o si, por el contrario, está generando dispersión y costes de coordinación que impiden aprovechar todo su potencial.

Los datos más recientes del Índice de Presencia Global del Real Instituto Elcano muestran que la capacidad exterior autonómica está muy concentrada: Madrid aporta el 28,7% de la contribución autonómica a la presencia global española, Catalunya, el 21,8%, y las cinco primeras comunidades acumulan alrededor del 70% del total. Esa concentración refleja qué tipo de tejido productivo e institucional tiene cada territorio. El País Vasco proyecta un modelo de industria avanzada (automoción, aeronáutica, energía, máquina-herramienta) con clústeres referentes en ferias como Hannover Messe y una Secretaría General de Acción Exterior que coordina delegaciones en 96 países. Galicia apuesta por la diáspora, la cultura compartida con América Latina y el agroalimentario, con Inditex como polo gravitacional. La Comunitat Valenciana pivota sobre logística portuaria y exportación agrícola. Andalucía acaba de aprobar en noviembre de 2025 su primera Estrategia de Acción Exterior 2025-2030, reconociendo que hasta ahora su proyección había sido más reactiva que planificada. El mapa no es uniforme y eso no es en sí mismo un problema; la especialización territorial tiene un valor real. El problema se agrava cuando esa diversidad no encuentra ningún mecanismo que la articule ni una visión común que le dé sentido.

La Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, existe precisamente para eso. Las comunidades no pueden celebrar tratados internacionales, asumir la representación del Estado ni perjudicar su política exterior. Sus viajes y actuaciones con proyección exterior deben comunicarse al Ministerio de Asuntos Exteriores, que puede emitir recomendaciones sobre su adecuación a los objetivos del Gobierno. Ese mecanismo solo funciona si se activa y su activación depende de una voluntad política que no siempre está presente.

"En ambos casos, los objetivos de la acción exterior y los de la política exterior del Estado apuntaban en direcciones distintas"

La visita de Isabel Díaz Ayuso a México en mayo de 2026 es el ejemplo más reciente de lo que ocurre cuando ese mecanismo falla. La presidenta de la Comunidad de Madrid llegó defendiendo la figura de Hernán Cortés y equiparando al Gobierno de Claudia Sheinbaum con regímenes autoritarios. En paralelo, la diplomacia española trabajaba para reparar una relación bilateral con México deteriorada durante años. El resultado fue que Isabel Díaz Ayuso tuvo que abandonar el país antes de tiempo; el Gobierno español la acusó de haber ido a México a "intentar romper las relaciones diplomáticas" entre ambos países, y la visita no produjo ningún acuerdo de peso, ninguna red comercial reforzada ni ningún beneficio exterior tangible ni para Madrid ni para España. Había ocurrido algo similar en febrero de 2026, cuando Ayuso participó por videoconferencia en una gala en Mar-a-Lago junto a Javier Milei y María Corina Machado, mientras la Administración Trump presionaba a España con amenazas de represalias comerciales. Proyectar sintonía con ese escenario mientras el Gobierno español intentaba gestionar esa tensión no fue un acto de diplomacia territorial ni de promoción económica de Madrid; fue política interna trasladada al exterior. En ambos casos, los objetivos de la acción exterior y los de la política exterior del Estado apuntaban en direcciones distintas. Esa divergencia es lo que el marco legal vigente trata de prevenir.

A pocos cientos de kilómetros, otra comunidad estaba siendo ejemplo de coordinación en materia exterior. A finales de septiembre de 2025, el lehendakari Imanol Pradales recibió en Ajuria Enea a una delegación de veintiún embajadores de la Unión Europea acreditados en España para presentar el proyecto de Euskadi como laboratorio de industria avanzada con una reunión europea de regiones industrializadas prevista para febrero de 2026. En julio de 2025, Pedro Sánchez y Pradales habían copresidido juntos la Comisión Bilateral Estado-País Vasco, la primera vez en la historia que un lehendakari y un presidente del Gobierno presidían conjuntamente ese órgano. El PNV y el PSOE no coinciden en todo y, aun así, produjeron una dinámica de coordinación que generó resultados concretos para ambas partes. El País Vasco no renuncia a tener una acción exterior propia y ambiciosa (tiene más oficinas exteriores per cápita que ninguna otra comunidad), pero la articula dentro de un marco donde la cobertura diplomática estatal amplifica los esfuerzos vascos en terceros países y la especialización industrial de Euskadi refuerza a su vez la imagen tecnológica de España en foros europeos donde el Estado no siempre tiene presencia tan específica. Esa lógica de complementariedad, cuando funciona, convierte la pluralidad territorial en una ventaja real.

"El comprador extranjero que recorre ese pasillo recibe cuatro versiones distintas de algo que podría haberse articulado como una sola oferta más potente"

Fuera de ese tipo de coordinación, el sistema tiende a fragmentarse. En ferias sectoriales como Fruit Logistica en Berlín o Anuga en Colonia, no es infrecuente encontrar estands contiguos de la Junta de Andalucía, la Generalitat Valenciana, la Región de Murcia e ICEX, cada uno con su imagen de marca y su propio equipo comercial, exportando muchas veces los mismos productos a los mismos mercados. El comprador extranjero que recorre ese pasillo recibe cuatro versiones distintas de algo que podría haberse articulado como una sola oferta más potente, con mayor capacidad de negociación y menor coste administrativo. La fragmentación también alcanza a las instituciones: en 2025, el Parlament de Catalunya aprobó la creación de un Cuerpo de Acción Exterior propio, con funciones de relación con gobiernos extranjeros que la Asociación de Diplomáticos Españoles consideró una invasión de la competencia exclusiva del Estado en relaciones internacionales. La ley existe, pero el litigio sobre su aplicación también.

Esa pérdida de escala se refleja además en la discontinuidad de la acción exterior debido al ciclo político autonómico. La Generalitat Valenciana abrió, cerró y volvió a abrir su delegación en Bruselas en menos de una década. La Comunidad de Madrid cerró su oficina comercial en Shanghái en 2012 y tardó años en recuperar esa presencia. El socio exterior que ha vivido ese ciclo tres veces aprende a no tomarse demasiado en serio esa relación. Lo mismo ocurre con las partidas de gasto. El gasto autonómico en cooperación al desarrollo se ha estancado o retrocedido, con una media en torno al 0,12% en los presupuestos autonómicos, lejos del 0,7% de referencia. La acción exterior nacional sigue una coherencia de política de Estado casi centenaria (con matices); mientras la acción exterior regional comienza a gatear dando bandazos, dependiendo más del color político que de una estrategia común.

La nueva Estrategia de Acción Exterior de España 2025-2028 reconoce ese desafío y pone el acento en la coherencia y el despliegue conjunto entre niveles de gobierno. Es una señal relevante y el documento es más claro que sus predecesores sobre la necesidad de integrar a comunidades autónomas, empresas, universidades y sociedad civil en una proyección común. Lo interesante es que el propio documento apunta a elementos concretos como conferencias sectoriales con participación autonómica en la formación de posiciones ante organismos internacionales, integración de las oficinas territoriales en la red exterior del Estado y marcos de evaluación compartidos que permitan medir el retorno real de cada iniciativa. Podríamos decir que la estrategia avanza tímidamente hacia convertir esas orientaciones en obligaciones concretas, con calendarios, responsables y consecuencias cuando no se cumplen.

"Hasta que el país decida que quiere una cafetera y no simplemente un reguero de tazas sueltas, la pregunta sobre qué tipo de presencia internacional construye España seguirá dependiendo no de una, sino de veinte agendas políticas"

Décadas después de aquel café para todos, la acción exterior autonómica ha crecido sin un diseño claro de quién sirve qué, con qué temperatura, en qué momento y con quién. El resultado es que algunas mesas sirven un café excelente y otras lo derraman en otras mesas. Hasta que el país decida que quiere una cafetera y no simplemente un reguero de tazas sueltas, la pregunta sobre qué tipo de presencia internacional construye España seguirá dependiendo no de una, sino de veinte agendas políticas.