ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

La financiación del Estado de bienestar: ¿modelo descentralizado o descentrado?

Si el Gobierno quiere incluir el dentista o la salud mental en la sanidad pública, ¿por qué no puede hacerlo de forma efectiva? No es falta de voluntad, es un error de diseño. Eva Sáenz Royo, profesora de Derecho en la Universidad de Zaragoza, disecciona cómo el actual sistema de financiación convierte al Estado en un mero "pagador de parches" sin capacidad real de decisión. Su análisis detecta una "americanización" de la financiación autonómica que está bloqueando la modernización del Estado de bienestar.

Eva Sáenz Royo 29 de enero de 2026

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, en la conferencia de presidentes del año 2025. | Marc Asensio Clupes / Zuma Press / ContactoPhoto

El Gobierno ha presentado una nueva propuesta de financiación autonómica. El principal argumento en su defensa es que con esta nueva propuesta se dan más ingresos a las comunidades autónomas (CC. AA.) a través de —fundamentalmente— aumentar los porcentajes de cesión del IRPF y el IVA, y con ello más recursos para financiar el Estado de bienestar —especialmente la prestación sanitaria—.

Sin entrar en más detalles, se parte de una premisa (que las CC. AA. deben pagar el Estado de bienestar y, más precisamente, la prestación sanitaria) que determina el modelo de Estado de bienestar que queremos y que contradice el modelo por el que se optó constitucionalmente en 1978.

¿Modelo europeo o estadounidense?: Dos formas de entender el bienestar

Básicamente, existen dos modelos de Estado de bienestar en los países descentralizados políticamente. El modelo seguido en Estados Unidos (EE. UU.), que prioriza la descentralización política y establece un modelo de bienestar débil, y el modelo europeo, con Alemania al frente, en el que se prioriza el Estado de bienestar fuerte frente a la descentralización política.

"La lucha política se centra en la ampliación del 'Medicaid', lo que permitiría extender de forma prácticamente universal la cobertura sanitaria"

En EE. UU., las políticas de bienestar social están en manos de los estados. El Gobierno federal solo puede intervenir, si así lo considera, a través de su poder de gasto, incentivando determinadas prestaciones. En todo caso, la intervención federal es voluntaria y ha respondido a posiciones ideológicas, siendo las administraciones demócratas las que han apostado por una mayor financiación desde el centro del Estado de bienestar. Especialmente importantes son los programas federales Medicare y Medicaid, que fueron aprobados en 1965 por el presidente Lyndon B. Johnson en el ámbito sanitario. En un sistema sanitario privatizado como el de EE. UU., a través de estos dos programas federales financiados desde el centro se permite el acceso a la salud de colectivos especialmente vulnerables. En el presente, la lucha política se centra en la ampliación del Medicaid, lo que permitiría extender de forma prácticamente universal la cobertura sanitaria. Se intentó esta ampliación desde la Administración Obama, mediante incentivos económicos, pero se trató de obstaculizar con la primera Administración Trump.

¿Provoca la descentralización fiscal un dumping entre territorios?

Especialmente durante los años noventa, hubo en EE. UU. un interesante debate sobre las posibles consecuencias que puede tener su descentralización en materia de bienestar. Se discutía si esta descentralización provocaría lo que viene en llamarse A race to the bottom, es decir, una competición donde cada estado miembro baja sus impuestos y empeora el gasto social, o bien los estados se convertirían en laboratories of democracy, donde cada territorio buscaría soluciones innovadoras en materia social y serviría de estímulo a los otros territorios. En la práctica de EE. UU. se corrobora la primera de las tendencias, es decir, la hipótesis de que los procesos de descentralización provocan un dumping fiscal y limitan la generosidad de los programas de bienestar. Esta hipótesis fue articulada en 1990 por Paul E. Peterson y Mark Rom en Welfare Magnets: A New Case for a National Standard.

El mandato de la Constitución de 1978: un sistema centralizado y fuerte

Frente al modelo estadounidense, el modelo de bienestar social que diseñó la Constitución española de 1978 apostó, siguiendo la estela del constitucionalismo alemán, por la configuración de un fuerte Estado de bienestar centralizado en sus decisiones esenciales, dejando que las CC. AA. gestionaran en algunos casos (en la prestación sanitaria y educativa) esas decisiones estatales. A diferencia de EE. UU., el Estado está obligado constitucionalmente a establecer un único sistema de pensiones y prestaciones contributivas para todos los españoles, así como unos mínimos comunes para todos los españoles respecto a la prestación sanitaria y educativa. Se deja al ámbito de la voluntariedad (y así se ha consolidado en la práctica) la intervención del Estado en el cuarto pilar del Estado de Bienestar, la asistencia social, lo que ha permitido que gobiernos socialistas aprobaran y financiaran las prestaciones no contributivas, la ley de dependencia o el ingreso mínimo vital.

"La opción constitucional por este modelo de Estado de bienestar comenzó a distorsionarse desde el momento en el que se diseñó un sistema de financiación autonómica en el que las CC. AA. tienen que financiar el Estado de bienestar"

La opción constitucional por este modelo de Estado de bienestar comenzó a distorsionarse desde el momento en el que a comienzos del siglo XXI se diseñó un sistema de financiación autonómica en el que se da por supuesto que son las CC. AA., con sus impuestos, las que tienen que financiar el Estado de bienestar, siguiendo con ello la estela del modelo estadounidense. Al igual que en EE. UU., hemos comenzado lo que se llama A race to the bottom, es decir, una competencia fiscal a la baja entre las autonomías, dejando que sea el Estado quien, a golpe de talonario —especialmente con su poder de gasto—, parchee los problemas que vayan surgiendo.

Para muestra, un botón. Si bien constitucional y legalmente es al Estado al que le corresponde ampliar la cartera común de servicios incluidos en la prestación sanitaria, son las CC. AA. las que, en virtud del sistema de financiación diseñado, tendrían que pagar esa ampliación. Por tanto, aunque el Gobierno tenga la voluntad de ampliar el catálogo de servicios e incluir aspectos tan capitales como la salud bucodental, visual o la salud mental, lo cual le corresponde competencialmente, como son las comunidades autónomas las que tendrían que financiarlo, esa decisión estatal queda en la práctica bloqueada. En su lugar, el Gobierno ha hecho uso de su poder de gasto, siguiendo la estela de EE. UU., y ha aprobado programas en salud bucodental, mental o visual que incentivan económicamente a las CC. AA. para mejorar esos servicios, pero que no se consolidan y que quedan en manos de lo que voluntariamente decidan los gobiernos —estatal y autonómico— de turno. Se prioriza la descentralización política con un Estado de bienestar débil.

Somos los ciudadanos españoles los que tenemos que optar por cuál de los dos modelos de Estado de bienestar nos decantamos. Por un Estado de bienestar financiado por las CC. AA., que exige de una mayor descentralización fiscal y una cesión como la que se propone del IRPF y del IVA. O por un Estado de bienestar financiado desde el centro, acorde con el modelo competencial establecido constitucionalmente y que exigiría un replanteamiento absoluto del sistema de financiación autonómico. Perdonen, pero yo lo tengo claro. En este punto no quiero seguir la estela de EE. UU.

Eva Sáenz Royo

Profesora titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza

Doctora en Derecho. Ha publicado más de 50 trabajos en revistas especializadas y libros de Derecho constitucional. Ha realizado estancias de investigación en Georgetown University (EE. UU.) y University College of Dublin (Irlanda). Fue diputada en el Congreso y ponente en diversas leyes, incluido el Estatuto de Autonomía de Aragón.

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Etiquetas

Economía, Comunidades Autónomas, Sanidad, Financiación Autonómica, Estado de Bienestar, Constitución, Estados Unidos, Alemania, España

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