¿Cuándo pararemos de construir AVE y autovías?

España vive una situación paradójica en materia de infraestructuras. En la mayoría de las grandes políticas públicas hay marcadas diferencias entre el PP y el PSOE. En educación, cada cambio de Gobierno se ha concretado en una nueva ley básica y en modificaciones en las pruebas de acceso a la universidad, mientras persiste una discusión constante sobre el apoyo a la universidad pública y los requisitos para crear nuevos centros privados. En sanidad, pese a la continuidad estructural del sistema, las diferencias entre modelos de gestión, especialmente en lo relativo a la participación privada, siguen marcando la confrontación política. En energía, el giro desde el impuesto al sol de Rajoy hasta la apuesta decidida por las renovables de Teresa Ribera evidencia la distancia entre las diferentes opciones políticas.

"Resulta difícil identificar diferencias sustanciales en la política de carreteras, ferrocarriles o aeropuertos entre los distintos Gobiernos"

Sin embargo, este patrón no se reproduce en el ámbito de las infraestructuras de transporte. Resulta difícil identificar diferencias sustanciales en la política de carreteras, ferrocarriles o aeropuertos entre los distintos Gobiernos de las últimas décadas. Más allá de la discusión sobre la participación del sector privado en la gestión del sistema (como la privatización parcial del operador aeroportuario Aena), existe una notable continuidad estratégica desde los Gobiernos de Felipe González hasta la actualidad.

La decisión adoptada en los años noventa de generalizar las autovías gratuitas en sustitución de las antiguas carreteras nacionales marcó un punto de inflexión. Desde entonces, la expansión de las redes de gran capacidad sin pago por uso ha sido constante. En el ámbito ferroviario, tras una inicial apuesta por la consolidación de un ferrocarril metropolitano y la creación de Cercanías, el éxito inicial de la línea de AVE Madrid-Sevilla consolidó la alta velocidad como casi única prioridad inversora del sistema, mientras la red de Cercanías perdía fondos y calidad paso a paso.

La infraestructura como axioma

La política de infraestructuras constituye, de facto, una de las pocas políticas de Estado en España. Existe un consenso transversal en torno a una premisa implícita: aumentar la dotación de infraestructuras es siempre positivo y constituye un motor directo de desarrollo económico y cohesión territorial. El incremento del número de kilómetros de autovías o de líneas de alta velocidad se ha asumido como un indicador de progreso. Y ello pese a la concluyente literatura académica que lo desmiente. La evaluación realizada por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) en 2020 constató la falta de rentabilidad social, ambiental, económica y territorial de la mayor parte de la red de alta velocidad, y recomendó cambiar el rumbo, priorizar los Cercanías y reevaluar todos los tramos de AVE pendientes de ejecutar.

"Rara vez se plantea cuál sería el efecto de utilizar los recursos invertidos en vías o asfalto en investigación, innovación, capital humano o políticas industriales"

La continuidad va acompañada de ausencia de un debate sólido sobre la oportunidad de acometer cada nueva actuación. Rara vez se plantea cuál sería el efecto de utilizar los recursos invertidos en vías o asfalto en investigación, innovación, capital humano o políticas industriales. La discusión no se formula en términos comparativos entre sectores, sino únicamente dentro del propio ámbito del transporte.

Esta ausencia de análisis resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que España presenta ya una dotación de infraestructuras de alta capacidad superior a la media europea y a la de las principales economías del continente. Con cerca de 4.000 kilómetros de alta velocidad, superamos ampliamente a Alemania, Italia o incluso Francia. Lo mismo ocurre en el número de kilómetros de autovías y autopistas. La cuestión ya no es de convergencia, sino de rentabilidad marginal de nuevas inversiones.

A esta dinámica se ha añadido la aprobación sucesiva de planes de infraestructuras que suman nuevas actuaciones a las ya previstas, tanto en carreteras como en alta velocidad. El resultado es que, pese al enorme esfuerzo inversor realizado durante décadas, siempre existe la sensación de que "falta algo por hacer". Los planes son tan ambiciosos que generan expectativas territoriales inalcanzables. Las administraciones autonómicas y locales encuentran con facilidad argumentos de agravio en las obras no ejecutadas o retrasadas respecto a los calendarios previstos. Se consolida así una dinámica en la que la presión política local favorece la incorporación continua de nuevos proyectos, incluso cuando su prioridad desde la óptica de la red nacional o regional es discutible o sus efectos sobre la movilidad global son muy limitados.

La inercia: ¿cuándo parará España de construir AVE y autovías?

Cambiar la inercia no es sencillo. El último equipo directivo del Ministerio de Transportes comenzó cuestionando, por ejemplo, el AVE Sevilla-Huelva: "Nos va a suponer un montón de tiempo y una inversión bestial […] con la tercera parte de la inversión, solucionamos en mucho menos tiempo y la diferencia entre una y otra son diez minutos". Un año y medio después, están ya en marcha todos los proyectos necesarios para construir un AVE directo entre las dos ciudades en menos de veinticinco minutos. Algo similar se puede apuntar en relación con el proyecto de incrementar la velocidad de la línea Madrid-Barcelona a 350 km/h.

"La obra pública se ha identificado con progreso, modernización y cohesión territorial. En ese contexto, proponer límites resulta políticamente muy costoso"

Otro ejemplo igualmente significativo fue la imposibilidad de aprobar en el Congreso la medida prevista en el Plan de Recuperación y consensuada con la Comisión Europea para establecer "un mecanismo de pago por el uso de las carreteras del Estado […] con el objetivo de internalizar los costes externos del transporte por carretera, creando a tal fin incentivos para lograr una mayor eficiencia en este sector". No solo el PP y todo el sector se mostró radicalmente en contra, sino que incluso Podemos, entonces en el Gobierno, anunció su voto desfavorable.

Pero es injusto atribuir toda la responsabilidad a los políticos. La expansión de infraestructuras ha contado y cuenta con un amplio respaldo social. La obra pública se ha identificado con progreso, modernización y cohesión territorial. En ese contexto, proponer límites resulta políticamente muy costoso, ya que el partido que en cada momento está en la oposición lo utiliza inmediatamente en el debate local, contando con el apoyo de todos los actores sociales.

Todas las evidencias aconsejan un cambio de rumbo estratégico en materia de infraestructuras de transporte. El primero de los cambios tiene que ver con priorizar el mantenimiento frente al incremento del stock de infraestructuras. Hemos construido tanto, que la necesidad de gastar en mantenimiento se ha multiplicado y, por tanto, en un contexto de restricciones presupuestarias y de imposibilidad de aumentar recursos con el pago por uso, es clave redirigir esfuerzos. Es importante no olvidar que la crisis de 2008 redujo severamente el gasto y la inversión, y pese a que la situación ha cambiado con la llegada de los fondos Next Generation, el incremento del gasto no ha compensado el enorme déficit acumulado durante la crisis.

El segundo de los giros estratégicos tiene que ver con la necesidad de redirigir esfuerzos hacia las redes metropolitanas. En un contexto de fuerte crecimiento demográfico y de encarecimiento de los precios de la vivienda, es imprescindible mejorar y extender las redes de transporte de gran capacidad en las principales áreas urbanas españolas.

Finalmente, es cada vez más evidente la necesidad de reordenar las prioridades de inversión como consecuencia del cambio en el contexto geopolítico. Los informes Letta y Draghi son una buena guía para ello: Es imprescindible fortalecer el mercado único y la competitividad europea mediante inversión masiva en innovación, digitalización, transición energética y capital humano. Tendría poco sentido que España continuase priorizando en la próxima década las inversiones para incrementar aún más la actual sobredotación de infraestructuras de transporte.