La Comisión prepara el paisaje antes de la batalla presupuestaria

Como era de esperar justo antes de las vacaciones de la burbuja europea, Bruselas se vacía justo el día nacional belga, la Comisión Europea, después de jornadas maratonianas y no pocas batallas internas y movilizaciones externas. El 16 de julio la Comisión Europea presentó (primero el comisario Serafin en la Eurocámara —con los agricultores manifestándose en la entrada— y casi simultáneamente la presidenta Von der Leyen visiblemente exhausta en la sala de prensa del Berlaymont) su propuesta para las finanzas europeas 2028-2034. 

Este es un análisis de urgencia intentando responder a algunas de las preguntas que esta semana se apuntaban en Agenda Pública. 

"En Bruselas todo es relativo, y el presupuesto en particular"

Hay que comenzar alertando de que en Bruselas todo es relativo, y el presupuesto en particular. El presupuesto es anual, como en los Estados miembros, pero dada la escala de intereses y desafíos de la UE, se acuerda un Marco Financiero Plurianual con los límites máximos para una serie de años. Ese proceso en el sistema multinivel y consociativo que es la UE lleva al menos dos años de negociación, con al menos otro año para lanzar los programas, por eso se lanza la negociación ya a mediados de 2025. 

Y, aun así, lo más probable, vista la experiencia, es que los nuevos fondos no comiencen a gastarse hasta 2029. Sobre todo si tenemos en cuenta que casi la mitad de los fondos extraordinarios movilizados tras la COVID-19 —el Plan de Recuperación, NextGenerationEU y su Mecanismo de Recuperación y Resiliencia—, que casi duplicaron de la noche a la mañana las finanzas de la UE, siguen sin haberse gastado, a pesar de haberse obtenido mediante deuda en los mercados financieros y de que deben ejecutarse antes de finales de 2026. Por no hablar del presupuesto ordinario 2021-2027 que en el caso de la Política Regional o de Cohesión (un tercio del presupuesto actual) solo se ha ejecutado plenamente el 7% (con un 57% aún por gastar). 

Además, a la hora de hacer las cuentas, se puede calcular en función de los precios de 2018 (año en el que se presentó el presupuesto actual 2021-2027) a precios actualizados. También, al ser fondos plurianuales, se pueden calcular en función de créditos de compromiso o créditos de gasto. Estos detalles no son menores, porque en los próximos días se usarán, a veces interesadamente, uno u otro valor en la pelea política que no ha hecho más que empezar. 

Constatemos al menos lo obvio. La presidenta Von der Leyen anunció antes de su investidura hace un año que quería una reestructuración radical del presupuesto, y sobre el papel lo ha conseguido. 

De cincuenta instrumentos y fondos se pasa a unos doce. La estructura del nuevo presupuesto pivotaría sobre el Fondo Europeo de Competitividad (un macrofondo de 362.000 millones que integra todos los programas que y gestiona directamente la Comisión), asociado al FP10, sucesor del actual fondo europeo de investigación Horizonte Europa, y que se mantiene y pasaría de 89.000 a 154.000 millones —al menos sobre el papel, por la presión del lobby científico y empresarial— manteniéndose separado del citado macrofondo de competitividad (o más bien fondo de reptiles, como piensa abiertamente el Parlamento, muy molesto con la Comisión y su percepción de que busca reducir la autoridad de la Eurocámara en materia presupuestaria). 
 

EPP, S&D, Renew and Greens/EFA joint statement on MFF.

Leaders call for an ambitious MFF with increased genuine own resources, with rule of law conditionality, respecting Parliament’s prerogatives, and share concerns with National and Regional plans.

We can't do more with less. pic.twitter.com/Gox3pu7WdE

— Iratxe García Pérez /❤️ (@IratxeGarper) July 16, 2025

 
Por otra parte, los fondos de gestión compartida con los Estados miembros (y, en su caso, las administraciones regionales u locales) se agrupan en Planes de Asociación Nacionales y Regionales [National and Regional Partnership Plans (NRPP)]. Esto significa pasar de 540 programas de desarrollo regional, rural, social o agrícola a solo veintisiete NRPP, uno por Estado Miembro, más el programa de cooperación Transfronteriza INTERREG. Sin embargo, si se observa la estructura (aún por detallar en docenas de propuestas de Reglamento), el NRRP es el techo donde caben muchos de los fondos actuales, que no desaparecen. 
 
En sí, esto no es nuevo, ya que se ha intentado en el pasado, con mayor o menor fortuna, hacer que ministerios y consejerías colaborasen entre ellas vertical y horizontalmente en problemas compartidos, evitando duplicidades. Este nuevo intento es el más ambicioso aún, pues busca juntar la Política Agrícola Común con la Política de Cohesión (y los intereses creados alrededor de cada uno de estos fondos). Ante la fuerte oposición del sector agrícola como de las instituciones de la UE y los gobiernos, la Comisión ha anunciado que dentro de esta estructura se garantizan unos 300.000 millones para subsidios agrarios. El otro pilar de la actual PAC, el desarrollo rural, vuelve a integrarse con la Política de Cohesión. El total de los veintisiete NRRP, claramente inspirados en el Plan de recuperación, supondría en el mejor de los casos un trillón de euros gestionados por los Estados miembros. 

También todos los instrumentos de acción exterior, ampliación y vecindad se integran en un único instrumento de 215 millones. Los gastos administrativos de la Comisión se llevarían como ahora un 6%. 
 
Por tanto, podríamos decir que el orden de magnitud del presupuesto futuro —también a siete años, como el actual— tiene un orden de magnitud similar, alrededor de un trillón de euros si se compara esta propuesta para 2028-2034 con el presupuesto ordinario 2021-2027 más los 800.000 millones del Plan de recuperación. 
 
Sin embargo, se trata de hacer mucho más con lo mismo (como, por ejemplo, 115.000 millones en parte para Defensa, y cantidades no especificadas para vivienda). 

A ello hay que sumar la necesidad de comenzar a devolver el préstamo del Plan de Recuperación a los mercados financieros a la sazón de unos 24.000 millones al año a partir de 2028 y durante dos décadas. 

"Se trata de hacer mucho más con lo mismo"

Como los Estados miembros (de lejos los mayores contribuyentes al presupuesto ordinario de la UE) no están dispuestos a poner más fondos sobre la mesa se tiene que volver a abrir de nuevo el siempre postergado melón de los "nuevos recursos propios", o dicho de otras palabras impuestos europeos por valor de unos 44.000 millones (es decir un 18% de lo que necesitará la UE anualmente): el conocido Sistema de Comercio de Emisiones (ETS1), Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM), residuos electrónicos no recogidos, un porcentaje del impuesto especial sobre el tabaco de cada Estado miembro y unos 6.000 millones de cuota fija anual para las grandes multinacionales que operan en Europa. Muchos estados miembros están en contra, y de no conseguirse ese acuerdo, lo más probable es que el presupuesto final vuelva al tamaño tradicional del presupuesto ordinario de la UE, que supone poco más de 180.000 millones anuales para toda la UE. 

El otro frente es el doméstico, pues la propia Comisión admite que las políticas tradicionales como la Cohesión y la PAC pasarán de suponer dos tercios del total, como ha sido el caso durante décadas, a un 43%. 

Expresado grosso modo por orden de magnitud, los subsidios agrarios de la PAC, aun sin contar la inflación desde 2021, suponen en el presupuesto actual 291.000 millones y según parece pasarían a solo 261.000 millones a precios de 2025 (aunque la Comisión prefiere usar el cálculo de precios corrientes, que suponen 295.000). Es decir, si contar que ahora también se incluyen los fondos de pesca, supone una congelación o una reducción. 

Con respecto a la Cohesión o política regional, incluyendo además el desarrollo rural, que actualmente se considera parte de la PAC, pasaríamos de unos 466.000 millones actualmente a como mucho unos 412.000 millones en el nuevo presupuesto. 

Aunque, por acabar en clave española, el principal desafío es político y de (co)gobernanza. Los nuevos planes nacionales del nuevo presupuesto suponen un paso decisivo en la centralización de las decisiones de fondos europeos (y, por tanto, de la mayoría del gasto en inversión de España) en los ministerios y en concreto en la ya muy reforzada tras la COVID Secretaría General de Fondos Europeos, auténtico ministerio dentro del Ministerio de Hacienda.

Del mismo modo, los ministerios que por primera vez han probado las mieles de los Fondos Europeos gracias al Plan de Recuperación querrán seguir haciéndolo, relegando a las autonomías a órganos ejecutores de iniciativas diseñadas desde Madrid, incluso en el ámbito de sus propias competencias. Estos intentos no son nuevos: cuando España sobrepasó el 90% de la media de renta europea y no pudo recibir más el Fondo de Cohesión creado por Delors a petición de Felipe González, el Gobierno de Zapatero se inventó un Fondo Tecnológico que desde entonces ha gestionado por su cuenta y sin apenas coordinación, al menos, según dicen las Autonomías de signo contrario a la Moncloa. 

Por lo tanto, quien gobierne en el Estado en 2027 tiene la posibilidad única de centralizar de facto toda la política económica de las autonomías. O, dicho de otro modo, con el nuevo presupuesto de la UE y la débil cultura de gobernanza española corremos el riesgo de tener en 2027 una reforma constitucional encubierta de nuestro Estado Autonómico. 

"Con el nuevo presupuesto de la UE y la débil cultura de gobernanza española corremos el riesgo de tener en 2027 una reforma constitucional encubierta de nuestro Estado Autonómico"

Por el contrario, la continuidad inaugurada con el Plan de Recuperación de vincular gasto a reformas ha sido decisiva para desencallar muchos cambios estructurales como la reforma laboral, la administración o la justicia. También un enfoque integrado permitirá reducir la excesiva discrecionalidad autonómica a la hora de aplicar cuando no ignorar las políticas europeas. 

Dicho esto, aún quedan muchas incógnitas por despejar cuando se publiquen los cientos de páginas de propuestas de reglamento: las relaciones jerárquicas entre los distintos instrumentos, entre la Comisión y los Estados miembros, entre estos y los territorios; o cuestiones aún sin aclarar, como si todos estos miles de millones serán fondos a fondo perdido, subvenciones reembolsables o préstamos, y en qué proporción. Lectura veraniega abundante y arduas negociaciones a la vuelta de las vacaciones.