Diez claves para entender el nuevo presupuesto de la UE

Este miércoles se espera que la presidenta de la Comisión, Von der Leyen, presente una de las propuestas de mayor trascendencia de su mandato. Una propuesta que, si se parece en algo a lo que ya expuso en sus Orientaciones Políticas y en la Comunicación de principios de este año, resonará mucho después de que deje el cargo. También será una prueba de la influencia que ha tenido la defensa de una reestructuración menos radical del presupuesto de la UE, manifestada más recientemente en las negociaciones preliminares previas a la fallida moción de censura de los eurodiputados.

A continuación, se ofrecen algunas claves para evaluar el paquete de propuestas de esta semana, principalmente desde la perspectiva del desarrollo territorial y local.

1. Fondo Europeo de Competitividad y Planes Únicos

Aunque ya se ha filtrado que la estructura será más compleja, el próximo MFP (Marco Financiero Plurianual) girará en torno a estos dos pilares. Esto permitirá, respectivamente, a la Comisión y a los Estados miembros un mayor margen de maniobra para cambiar las prioridades sin necesidad de renegociaciones complejas (por ejemplo, la reprogramación de la política de Cohesión y otros programas durante la COVID, o la actual Revisión Intermedia del MFP). Existe un fuerte incentivo tanto para el Consejo como para la Comisión para permitirlo, pero también la oposición de los eurodiputados y de las comunidades políticas en torno a los fondos existentes, ya que esto reduciría significativamente su influencia o prerrogativas.

2. FP10 y FSE

Las únicas concesiones tras un año desde que VDL desvelara las líneas generales del próximo MFP fueron que tanto el sucesor del fondo de investigación Horizonte Europa como el Fondo Social Europeo (FSE) permanecerían separados. Esto se debió, respectivamente, a la presión de la comunidad investigadora y de la izquierda. Aunque en el caso del FSE existen argumentos sólidos, ya que figura en los Tratados (al igual que los otros Fondos Estructurales: FEDER, Fondo de Cohesión y Feader en el art. 175 del TFUE), el hecho de que tengan una existencia jurídica y presupuestaria formalmente separada no significa necesariamente que vayan a operar como tales en la nueva estructura, pudiendo quedar supeditados a la estructura más amplia del Fondo Europeo de Competitividad/Planes Únicos del nuevo MFP. Ha habido repetidos intentos de sacar al FSE de los Fondos Estructurales (rúbrica presupuestaria separada en el MFP, "Fondo de Capital Humano"), por lo que esta semana podría significar tanto su desaparición como fondo independiente o, paradójicamente, la victoria definitiva del FSE en solitario, si permanece fuera de los Fondos Estructurales en los nuevos Planes Únicos.

3. ¿Cómo de parecido será el MFP al NGEU?

Es probable que el modelo para el próximo MFP no sea el Next Generation EU (Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, MRR), sino el Fondo Social para el Clima. Mientras que el primero fue la propuesta estrella de VDL en su primer mandato, se llevó a cabo bajo la presión de la crisis de la COVID-19, mientras que el Fondo Social para el Clima, dotado con 88.000 millones y aun por lanzar, presenta una versión perfeccionada del modelo NGEU. Sería un error suponer que esta es solo una propuesta del equipo de VDL. Desde la "lisbonización" de la política de Cohesión, las condicionalidades macroeconómicas, o la Hoja de Ruta del Mercado Único de 2017, estas ideas preceden con mucho al pensamiento que subyace al NGEU y, de hecho, a las recomendaciones de los informes Letta y Draghi de contar con instrumentos financieros sólidos para apoyar el Mercado Único.

4. Planes Nacionales y Regionales

Esto fue anunciado personalmente por VDL en la última Conferencia sobre el Presupuesto de la UE en mayo, tras meses de movilización territorial (y el apoyo de los "non papers" de muchos Estados miembros). Al igual que con el anuncio sobre el FP10/FSE mencionado anteriormente, esto no tiene por qué ser una concesión importante: en los programas 2014-2020 existía un Acuerdo de Asociación que teóricamente integraba todos los fondos de Cohesión, incluidos los de Desarrollo Rural, en un Estado miembro. Fue más una cuestión de apariencia que real y, en algunos casos (como en el Reino Unido o Bélgica), incluía capítulos regionales. La estructura probablemente será similar a la de los Planes Estratégicos de la PAC en el actual período 2021-2027, donde nuevamente Bélgica tiene capítulos regionales. El enfoque centralizado del NGEU (incluso en estados federales como Alemania y Austria, que sorprendentemente no han planteado cuestiones sobre su constitucionalidad) estuvo sujeto a la política interna (de ahí que el PNRR de España fuera más descentralizado que el de verdaderos estados federales).

5. Asociación o consulta

Ha habido repetidos llamamientos desde toda Europa para el futuro del principio de asociación como un concepto clave para estructurar la gobernanza de los fondos de la UE, incluso más allá de la política de Cohesión, mediante el cual el diseño y la gestión de los fondos con una dimensión territorial están sujetos a una participación genuina y a una gobernanza multinivel. De nuevo, el modelo del Fondo Social para el Clima probablemente será un indicador de cómo serán las cosas. Mientras que el NGEU no preveía ninguna asociación más allá de lo que la política o la legalidad nacional exigieran, el Fondo Social para el Clima contiene una forma (más débil) de consulta que es lo que existía en la política de Cohesión hace veinte años.

6. Cofinanciación

Esta es otra característica clave de la política de Cohesión. Su ausencia (y el hecho de que los fondos se pagaran por adelantado en lugar de mediante reembolsos tras largas auditorías —es decir, financiación no vinculada a los costes—) fue el principal argumento de venta para que los Estados miembros adoptaran el NGEU. Considerado casi una herejía por la comunidad de la política de Cohesión, abandonar la cofinanciación y el reembolso permitirá sin duda un gasto más rápido de la UE en los Estados miembros. La razón más poderosa para que se mantengan es que sin cofinanciación (y con un presupuesto que necesita invertir en nuevas prioridades políticas como Defensa y Vivienda, además de pagar la deuda de los reembolsos del NGEU) el próximo MFP parecerá mucho más pequeño. Ni esta Comisión de VDL, ni mucho menos las anteriores como la de Juncker, han rehuido buscar obtener más por su dinero, al menos sobre el papel.

7. Hitos y Semestre

Vinculado a lo anterior, y tomando como modelo el NGEU, que a su vez se inspira en el modelo de ayuda del Banco Mundial y la ONU, el pago por resultados no es del todo ajeno al presupuesto de la UE (metodología de Costes Unitarios, Planes de Acción Conjuntos). Aunque las sucesivas y bien articuladas preocupaciones del Tribunal de Cuentas sobre el diseño de los hitos del NGEU no deben ser ignoradas, esto no es motivo en sí mismo para descalificar completamente su uso, máxime cuando muchos de esos PRR (Planes de Recuperación y Resiliencia) se diseñaron con prisas. Vincular el pago a las reformas ha funcionado, incluso en áreas fuera de la competencia de la UE, de una forma que el Semestre por sí solo nunca ha logrado. La cuestión será, sin embargo, si mantener el pago por hitos no va de la mano de un rediseño del Semestre, en particular de su adecuada territorialización.

8. Lo rural en la PAC o en la Cohesión

Desde que presentó por primera vez sus ideas para después de 2027 hace un año, ha existido la preocupación constante de que la nueva estructura del MFP suponga eliminar la estructura de "dos pilares" de la PAC (apoyo a los agricultores y desarrollo rural). Actualmente, se gastan técnicamente tantos fondos en zonas rurales con cargo a la política de Cohesión (45.600 millones de euros) como en el marco de la PAC (24.600 millones de euros, o un 8%). Ya en 2014-2020, el Feader —que formalmente es parte de los Fondos Estructurales— se integró con el resto de los Fondos Estructurales en el Acuerdo de Asociación para asegurar enfoques más holísticos entre fondos y evitar los silos existentes (de ahí también la creación de instrumentos como el CLLD/DLAL). Sin embargo, el temor es que priorizar el gasto agrícola (atendiendo a voces muy poderosas en el proceso) y transferir las responsabilidades a la política de Cohesión pueda dar como resultado la integración (es decir, la dilución) no solo de la financiación actual, sino del enfoque en las zonas rurales. Actualmente, la política de Cohesión solo prevé una reserva del 8% para el desarrollo urbano sostenible (mientras que un 5% del Feader se reserva para el desarrollo local). Ligado a esto, esta Comisión se ha comprometido a desarrollar tanto una nueva Agenda para las Ciudades como el todavía por esbozar "derecho a quedarse" del informe Letta, y a continuar con la Visión a Largo Plazo para las Zonas Rurales.

9. Siete o cinco años

Este es un clásico cada siete años desde que existe el MFP en lugar de los ciclos presupuestarios anuales. La idea es permitir una planificación a largo plazo que vaya más allá del mandato de la Comisión y el Parlamento. El problema es que, precisamente, priva a los eurodiputados y, en particular, a una Comisión "más política", incluso geopolítica, de tener sus propias prioridades presupuestarias. Por ejemplo, existe un Fondo de Transición Justa porque el paquete de Cohesión 2021-2027 estaba esencialmente negociado cuando Von der Leyen asumió el cargo, con solo un 4% del MFP sin asignar. Por no hablar de los diversos paquetes de emergencia a raíz de la COVID-19 o la guerra de Ucrania. De hecho, la actual revisión intermedia de la política de Cohesión ya apunta a priorizar la adaptabilidad sobre la previsibilidad a medio plazo. Así, pues, el único argumento a favor del plazo de siete años es la inercia del sistema… y el deseo natural de VDL de dejar un legado duradero una vez que deje el cargo en 2029, es decir, apenas un año después de que "su" presupuesto se pusiera en marcha.

10. Recursos propios y criterios de Berlín

Este es otro clásico de cada ciclo: cómo financiar el presupuesto de la UE y cómo distribuir el dinero. Sobre lo primero, todavía hay un punto muerto en la hoja de ruta de los Recursos Propios, también conocidos como "impuestos de la UE". Sin ellos, entre el 10% y el 15% del próximo MFP se utilizará únicamente para pagar la deuda que la UE ha contraído en los últimos años, por no hablar de pagar las nuevas prioridades. Aunque nada en las posiciones de los Estados miembros y de los actores clave, como los grupos paneuropeos, sugiere que volvamos a ver un presupuesto combinado de la UE que alcance el 2%, podemos esperar un recorte significativo, especialmente en la PAC y la Cohesión, que representan dos tercios del presupuesto actual de la UE. Cómo distribuirlo es una cuestión clave. Si bien se ha argumentado que una estructura de Planes Únicos por Estado miembro impedirá utilizar los antiguos criterios de Berlín para distribuir el gasto de Cohesión, un Plan por Estado miembro no debería impedir que se calcule la dotación nacional utilizándolos. Aunque solo sea porque los funcionarios de los ministerios de finanzas nacionales (que discuten esto por separado de los reglamentos específicos de los fondos) han perfeccionado durante décadas sus tablas de Excel para calcular su juste retour (compensación justa), incluyendo los "cheques" (rebates) y las contribuciones a la PAC.

A solo cuarenta y ocho horas, pronto veremos cuánto van a cambiar el presupuesto de la UE y sus políticas y cuánto seguirá igual, aunque con un nuevo ropaje. No olvidemos que tanto los eurodiputados, como el Consejo y las comunidades políticas que han existido durante décadas en torno a ciertas políticas, tendrán una preferencia más fuerte por el statu quo que por la gran visión esbozada en las prioridades de la nueva Comisión.