Amnistía: Bruselas tumba al Supremo pero legitima el discurso político del PP

"Si lo que acaba de afirmar el Tribunal Supremo lo hubiera dicho cualquier otro juez, se acumularían calificaciones de esa actuación que no quiero ni pronunciar". El catedrático de Derecho Procesal de la Universidad de Barcelona Jordi Nieva-Fenoll se mordió la lengua en la tribuna que publicó ese 2 de julio de 2024 en El País. Tras meses de encarnizado debate político sobre el interés inequívoco de la mayoría del Parlamento de amnistiar a los condenados y procesados del procés mediante una ley orgánica, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo se acababa de negar a aplicarla a los principales líderes políticos del Gobierno catalán que gestionaron ese episodio. Lo hizo en contra del propio texto de la ley y de su finalidad, expresada en su exposición de motivos. Europa, a través de la Comisión, ha comenzado a desmontar la construcción argumentativa de esa resolución cuando menos exótica, según el voto discrepante de una de sus magistradas, la Fiscalía y gran parte de la academia.

Lo que el Alto Tribunal tuvo que decidir hace casi un año era si los máximos responsables del Gobierno de la Generalitat que promovieron la secesión de Catalunya y organizaron el referéndum del 1-O y la posterior —y efímera— declaración de independencia, debían ser eximidos de responsabilidad penal como imponía la ley de amnistía, recién aprobada por el Parlamento y con su presunción de constitucionalidad intacta. Los delitos a amnistiar eran dos: malversación de caudales públicos y desobediencia. Sobre este último, el Supremo decidió plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional —una salida perfectamente legítima, fueran o no ciertas las dudas de sus magistrados sobre su encaje en la norma fundamental— pero sobre la malversación, la elaboración de los magistrados fue mucho más creativa y polémica.

"Europa, a través de la Comisión, ha comenzado a desmontar la construcción argumentativa de la resolución del Tribunal Supermo sobre la amnistía cuando menos exótica"

El Supremo dio dos razones para no amnistiar este último delito. La ley de amnistía ordena, en su artículo 1.1.b) que sea aplicada a ese delito concreto "siempre que no haya existido propósito de enriquecimiento". Para aclarar el concepto de "enriquecimiento", el apartado cuatro de ese mismo artículo dispone que no entrará en ese concepto "la aplicación de fondos públicos" a la promoción o reivindicación de la independencia o a la convocatoria de consultas soberanistas, "cuando (…) no haya tenido el propósito de obtener un beneficio personal de carácter patrimonial". Es decir, el texto de la norma, su propia intención recogida en el preámbulo y la del legislador, apreciada en su proceso de elaboración en las Cámaras era no dejar ninguna duda sobre la necesidad de borrar esa infracción penal impidiéndolo solo en el caso de que se debiera a un caso de corrupción personal.

Sin embargo, eso —que se trató de un caso de corrupción personal— fue, precisamente, lo que entendió el Supremo el 1 de julio de 2024, para orillar el inequívoco sentido de la ley: que Carles Puigdemont y sus consellers y conselleres se habían enriquecido al destinar dinero público a la independencia. "El que se apodera de bienes ajenos —en este caso, patrimonio público— comete un delito", escribió el ponente de la resolución, el entonces presidente de la Sala de lo Penal Manuel Marchena. "Aunque el metálico obtenido se destine a regalos, a terceros, a limosna o a cualquier otra causa altruista". El auto añadía: "El castigo en los delitos patrimoniales no se justifica por 'quedarse con las cosas del otro', sino por 'quitarle las cosas'. Con el destino de fondos de la Generalitat a la promoción y organización del proceso independentista, los procesados y condenados, según el Supremo, obtuvieron "un ahorro significativo".

Pero fue el segundo de los argumentos principales de Marchena el que ahora Europa empieza a desmontar. La Sala consideró también de aplicación la excepción prevista en el artículo 2.e) de la ley que impedía amnistiar "actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea". Su justiticación fue esta: "Son más que evidentes las consecuencias para el presupuesto de la UE —formado entre otras aportaciones por una proporción de la renta nacional bruta de cada país, en función de su nivel de riqueza, y un porcentaje sobre la recaudación del IVA de cada Estado— podía llegar a representar la descomposición territorial de España y la consiguiente ruptura de los límites territoriales y políticos de la Unión". Esa "descomposición", esa "ruptura" jamás se produjo.

Este último motivo fue calcado en la cuestión prejudicial sobre la ley de amnistía planteada por el Tribunal de Cuentas —que analiza la responsabilidad contable por el 1-O y la anterior consulta de 2014— ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). La Comisión Europea envió al tribunal el pasado diciembre sus observaciones escritas sobre el caso que, sin embargo, no han trascendido hasta la pasada semana, justo en el momento en que el Tribunal Constitucional comenzó su deliberación sobre el recurso de inconstitucionalidad que el PP presentó contra la ley. Tres magistrados conservadores del órgano español de garantías han reclamado a sus compañeros que se suspenda la resolución del recurso hasta que se pronuncie el tribunal de Luxemburgo en una moción que tiene pocos visos de prosperar. El fallo del Constitucional se espera para el próximo veinticuatro de junio.

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"Las observaciones escritas de la Comisión rechazan la argumentación del Supremo y del Tribunal de Cuentas sobre la afectación de fondos europeos"

Las observaciones escritas de la Comisión rechazan la argumentación del Supremo y del Tribunal de Cuentas sobre la afectación de fondos europeos. "No existe un vínculo suficiente entre las actividades ilegales que tengan por objetivo la secesión de una parte del territorio de un Estado miembro y los intereses financieros de la Unión (…) en particular la contribución basada en la renta nacional bruta", sostiene el Ejecutivo comunitario. "Los demandados en el asunto principal", es decir, los dirigentes políticos a los que no se aplicó la amnistía, "no tienen autoridad para recaudar y poner a disposición recursos propios de la Unión", afirmaba en su escrito. Fuentes del caso aseguran que el pronunciamiento definitivo del TJUE llegará después del verano, en los meses de septiembre u octubre, antes de que el Constitucional resuelva las cuestiones de inconstitucionalidad y los recursos de amparo que se han presentado en relación con la norma. El criterio de Luxemburgo, pues, podría afectar a lo que decida el tribunal de garantías respecto a los casos concretos de los dirigentes no amnistiados.

La Comisión deconstruye la interpretación del Supremo, pero en sus observaciones, plantea varias objeciones técnicas a la ley. Por ejemplo, cuestiona que la norma dé un plazo imperativo de dos meses a los tribunales para su aplicación y considera que ese término es contrario al derecho europeo si no permite a los jueces "la adopción de las medidas procesales que consideren necesarias, como la obtención de pruebas adicionales o la audiencia de personas, para poder evaluar el fondo del asunto pendiente". En lo relativo a la responsabilidad contable, el Ejecutivo europeo reclama que, cuando sea el Tribunal de Cuentas el que tenga que archivar un procedimiento, se escuche previamente a todas las partes del procedimiento y no únicamente a Fiscalía y al organismo público afectado. El borrador de sentencia que estudia el Constitucional estos días plantea esta misma pega a la norma y propone la misma interpretación que la Comisión.

El aspecto más polémico del informe del Ejecutivo europeo es el que se refiere a los principios de seguridad jurídica e igualdad que, según la cuestión prejudicial del Tribunal de Cuentas, quedarían afectados por la falta de claridad del catálogo de actos amnistiables que contiene la ley. La Comisión concluye que esa supuesta falta de claridad del ámbito de aplicación de la norma, si existiera, afectaría a esos dos principios, aunque establece que debe ser el tribunal nacional y no el TJUE el que lo analice en el caso concreto. El colegio de comisarios explica en sus observaciones que, en todo caso, el tribunal de Luxemburgo solo debería analizar esas cuestiones si sus magistrados concluyeran que la ley de amnistía afecta a los intereses financieros de la UE, algo que, como se explica más arriba, la Comisión descarta. "Si no hubiera afectación de dichos intereses, se debería concluir que no ha lugar a responder a estas preguntas", dice el informe.

"Las consideraciones políticas del informe del Ejecutivo europeo casan exactamente con el argumentario que desplegó el PP para oponerse a la norma"

Pese a que, previamente, el Ejecutivo europeo rechaza que el TJUE tenga que abordar la cuestión es aquí donde el informe se sale de su estricto análisis jurídico para entrar en consideraciones políticas. Y esas consideraciones políticas casan exactamente con el argumentario que desplegó el PP para oponerse a la norma. "No parece que la ley de amnistía responda efectivamente a un objetivo de interés general reconocido por la Unión", dice el informe de la Comisión. "De entrada, la ley de amnistía parece constituir una autoamnistía, por dos motivos. En primer lugar, porque los votos de sus beneficiarios han sido fundamentales para su aprobación en el Parlamento español. En segundo lugar, porque el proyecto de ley es parte de un acuerdo político para lograr la investidura del Gobierno de España". "Pues bien, si hay respaldo para considerar que las autoamnistías en las que quien ostenta el poder político pretende blindarse garantizándose su inmunidad jurídica son contrarias al principio del Estado de derecho, parece que el mismo criterio habría que aplicar cuando quien está en el Gobierno garantiza la impunidad de sus socios a cambio del apoyo parlamentario", concluye.

El razonamiento ha servido para que, en medios conservadores españoles, se obviara que, lo que en realidad hace el informe es contradecir el argumentario del Supremo y el Tribunal de Cuentas de que los intereses financieros de la UE están afectados por la ley. Esos medios se apresuraron a manifestar que la UE es contraria a la amnistía en plena deliberación del Tribunal Constitucional sobre la norma y con el PP y tres magistrados conservadores reclamando que el órgano de garantías suspenda su decisión hasta que se pronuncie el TJUE. 

El Gobierno culpa al exdirector de los servicios jurídicos de la Comisión, el español Daniel Calleja, de introducir en las observaciones escritas —un texto eminentemente técnico y jurídico— el argumentario político del PP sobre la amnistía. Calleja, que el pasado veinticinco de mayo dejó ese puesto para convertirse en el jefe de la representación de la Comisión en Madrid, fue director de gabinete de dos comisarios nombrados por Gobiernos del PP: Marcelino Oreja y Loyola de Palacio. "La Comisión Europea pide rechazar la cuestión prejudicial contra la amnistía: no afecta a intereses financieros de la UE", escribió en X (antiguo Twitter) el ministro de Presidencia y Justicia, Félix Bolaños. "Un exjefe de gabinete de dos comisarios del PP coló su argumentario en el escrito. Le han relevado del puesto. Por lo que sea", añadía la publicación.

"Las polémicas derivadas de la enorme polarización política en España, pese a la insistencia del PP, no se ven desde allí como un problema. Solo ruido"

Desde la Comisión Europea ni confirman ni desmienten que Calleja haya tenido que dejar su puesto en los servicios jurídicos por este caso y se limitan a mostrar su rechazo a la filtración del documento. Su salida el pasado mayo coincidió con la última resolución del TJUE en el llamado Pfizergate, en el que el tribunal reprochó a la Comisión su falta de transparencia por no hacer públicos los mensajes de su presidenta Ursula von der Leyen con la multinacional farmacéutica Pfizer para la adquisición de vacunas contra la covid durante la pandemia. Bruselas tampoco relaciona el cese de Calleja con este último caso. 

De cualquier modo, en fuentes comunitarias recuerdan que la Comisión es un organismo de composición política plural en el que el PP europeo es, de lejos, el partido más representado y el de la propia Von der Leyen. También apuntan a que la Comisión recibió enormes presiones tanto desde ese partido como desde el Gobierno español durante la elaboración del documento sobre la ley de amnistía. El resultado ha sido un texto que, por un lado, avala jurídicamente la posición que ha mantenido el Ejecutivo de Pedro Sánchez, pero, al mismo tiempo, descalifica políticamente la norma con la lista de agravios del primer partido de la oposición. Pan para todos en un asunto que Bruselas considera un non issue [problema sin fundamento]. Las polémicas derivadas de la enorme polarización política en España, pese a la insistencia del PP, no se ven desde allí como un problema. Solo ruido.