Miércoles, 26 de agosto de 2026
GESTIÓN DE CRISIS
Ceuta y el coste de activar tarde al Estado
¿Por qué el Gobierno esperó casi un mes para activar los instrumentos previstos por la Ley de Seguridad Nacional ante la crisis de Ceuta? Alberto Bueno, experto en seguridad, examina las oportunidades perdidas de coordinación y anticipación. "Si el mando único es útil a finales de agosto", advierte, "resulta difícil explicar por qué no lo era antes". Y señala uno de los principales problemas que se arrastran de crisis pasadas: "El Estado tiene instrumentos, pero duda en utilizarlos".
El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y el ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska el pasado 1 de agosto en Ceuta.La Moncloa / Xinhua News / Europa Press
Casi un mes después de que el presidente del Gobierno calificara la entrada masiva de decenas de miles de personas en Ceuta como una "violación" y un "ataque" a la integridad territorial de España, el Ejecutivo ha activado los mecanismos propios del Sistema de Seguridad Nacional. Hasta ahora no se había convocado el Consejo de Seguridad Nacional, ni hay tampoco constancia de que se hiciera con el Comité de Situación, ni se había declarado la situación de interés para la Seguridad Nacional. La decisión llega tarde e implica, inevitablemente, tanto una rectificación de la 'no decisión' durante las semanas anteriores como una enmienda, incluso, a quienes proclamaron que se trataba de una crisis "resuelta".
El Gobierno ha estado gestionando durante veintiséis días la situación mediante tres reuniones de coordinación interministeriales (parciales), una visita del presidente y diversas visitas de ministros a la ciudad autónoma, comparecencias ante medios y no ante el Parlamento —solo el pasado día 25 lo ha hecho la ministra de Defensa— y anuncios sectoriales. Por tanto, la activación del Consejo de Seguridad Nacional y la creación de un mando único no corrigen los problemas acumulados, pero sí evidencian que la crisis requería desde el inicio un marco de dirección política más claro. La cuestión principal es por qué no se utilizaron antes estos instrumentos; la respuesta, estrictamente política.
La Ley 36/2015 de Seguridad Nacional existe precisamente para situaciones graves, transversales y urgentes que desbordan la gestión ordinaria de un solo ministerio o administración. En Ceuta concurrían todas esas condiciones desde los primeros días. Había un problema de frontera, seguridad ciudadana, inmigración, atención humanitaria, menores, sanidad pública, relación bilateral con Marruecos, impacto económico local y comunicación política. También ocurría en una ciudad autónoma con competencias propias exiguas, con recursos limitados y con una presión social creciente. No era una crisis reducible a Interior, ni solo a Exteriores, ni únicamente a Migraciones. Tampoco era una cuestión que pudiera ordenarse mediante el goteo de ministros o mediante reuniones interministeriales sin una arquitectura de mando suficientemente visible.
La situación de interés para la Seguridad Nacional ayuda a ordenar la respuesta cuando concurren varios niveles de gobierno, diferentes departamentos ministeriales, recursos públicos diversos como los que ahora se quieren poner en marcha: de seguridad, sanitarios, económicos, etc.
Una convocatoria temprana del Consejo de Seguridad Nacional en los primeros días de crisis habría permitido, facilitado e impulsado múltiples oportunidades para una mejor gestión. En primer lugar, habría posibilitado compartir una imagen de situación. Esa es una de las funciones centrales de cualquier sistema de gestión de crisis: saber qué ocurre, qué se sabe con certeza, qué se ignora, qué actores intervienen y qué evolución cabe esperar. En una crisis como la de Ceuta, la información procedente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, del CNI, de la Delegación del Gobierno, de la Ciudad Autónoma, de los servicios sociales, de Sanidad o de Exteriores debía integrarse en un mismo marco político de decisión. Cuando esa integración no se produce o se produce defectuosamente, cada organismo tiende a proteger su parcela, su relato y sus tiempos. Sin duda, observamos elementos para afirmar que esa pugna entre ministerios existe.
La coordinación comunicativa es otro punto débil, no desde el punto de vista de la política del Gobierno, sino de la propia gestión de crisis. La situación exigía una voz política coherente hacia Ceuta, hacia el conjunto de la sociedad española y hacia terceros actores, incluidos Marruecos y la Unión Europea. Cuando el presidente hablaba de integridad territorial, la respuesta institucional debía haber acompañado dicha gravedad.
La pronta activación de los mecanismos de seguridad nacional igualmente habría permitido ordenar mejor la relación entre política y administración. En crisis de esta naturaleza, la tentación tradicional consiste en dejar que cada ministerio gestione su parte. Esa división puede funcionar en tiempos normales. En una crisis concentrada territorialmente, con efectos simultáneos y con un fuerte componente de gestión de la zona gris, esa compartimentación multiplica los costes.
Hay otra oportunidad perdida: la producción de lecciones para la gestión estratégica de la crisis. Si el real decreto mantiene la situación de interés para la Seguridad Nacional hasta el 31 de diciembre, el propio Gobierno reconoce que no estamos ante un episodio a resolverse en los próximos días. Por eso el Consejo de Seguridad Nacional y los órganos derivados no deberían limitarse a coordinar lo inmediato. Deberían servir también para observar patrones, identificar fallos, evaluar alertas, revisar la circulación de información y preparar respuestas futuras.
Por último, la cultura institucional de seguridad nacional también se construye usando sus instrumentos. No basta con aprobar estrategias, crear órganos y escribir procedimientos. Esos mecanismos se consolidan cuando se activan en crisis reales, cuando se ensayan rutinas de coordinación y cuando la Administración aprende a operar de forma integrada. Si cada crisis se gestiona primero desde la lógica política del desgaste, de la competencia ministerial o de la oportunidad comunicativa, la seguridad nacional queda reducida a lenguaje burocrático muerto. La activación tardía de los mecanismos previstos por la ley está enviando un mensaje ambiguo y, a la postre, de debilidad: el Estado tiene instrumentos, pero duda en utilizarlos hasta que el coste político de no hacerlo resulta demasiado alto.
Se plantea casi un mes después lo que debía haberse hecho al principio. Esa es la enmienda a la gestión de estas semanas. Y también la lección institucional, la lección política, que no convendría desaprovechar. Sin embargo, analizando crisis anteriores de toda naturaleza acaecidas en los últimos años, soy pesimista sobre los aprendizajes posibles.
El Gobierno ha estado gestionando durante veintiséis días la situación mediante tres reuniones de coordinación interministeriales (parciales), una visita del presidente y diversas visitas de ministros a la ciudad autónoma, comparecencias ante medios y no ante el Parlamento —solo el pasado día 25 lo ha hecho la ministra de Defensa— y anuncios sectoriales. Por tanto, la activación del Consejo de Seguridad Nacional y la creación de un mando único no corrigen los problemas acumulados, pero sí evidencian que la crisis requería desde el inicio un marco de dirección política más claro. La cuestión principal es por qué no se utilizaron antes estos instrumentos; la respuesta, estrictamente política.
La Ley 36/2015 de Seguridad Nacional existe precisamente para situaciones graves, transversales y urgentes que desbordan la gestión ordinaria de un solo ministerio o administración. En Ceuta concurrían todas esas condiciones desde los primeros días. Había un problema de frontera, seguridad ciudadana, inmigración, atención humanitaria, menores, sanidad pública, relación bilateral con Marruecos, impacto económico local y comunicación política. También ocurría en una ciudad autónoma con competencias propias exiguas, con recursos limitados y con una presión social creciente. No era una crisis reducible a Interior, ni solo a Exteriores, ni únicamente a Migraciones. Tampoco era una cuestión que pudiera ordenarse mediante el goteo de ministros o mediante reuniones interministeriales sin una arquitectura de mando suficientemente visible.
La situación de interés para la Seguridad Nacional ayuda a ordenar la respuesta cuando concurren varios niveles de gobierno, diferentes departamentos ministeriales, recursos públicos diversos como los que ahora se quieren poner en marcha: de seguridad, sanitarios, económicos, etc.
"La crisis ocurría en una ciudad autónoma con competencias propias exiguas, con recursos limitados y con una presión social creciente"Por su parte, la creación del mando único dirigido por el ministro de Política Territorial confirma esta necesidad. También responde a una demanda, a una petición de ayuda, sostenida en múltiples ocasiones por el presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta, Juan Jesús Vivas. Su aprobación semanas después coloca al Gobierno en una posición crítica: si el mando único es útil a finales de agosto, resulta difícil explicar por qué no lo era a comienzos de la crisis en julio; la brecha entre la realidad y la narrativa deja poco margen para malabarismos dialécticos.
Una convocatoria temprana del Consejo de Seguridad Nacional en los primeros días de crisis habría permitido, facilitado e impulsado múltiples oportunidades para una mejor gestión. En primer lugar, habría posibilitado compartir una imagen de situación. Esa es una de las funciones centrales de cualquier sistema de gestión de crisis: saber qué ocurre, qué se sabe con certeza, qué se ignora, qué actores intervienen y qué evolución cabe esperar. En una crisis como la de Ceuta, la información procedente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, del CNI, de la Delegación del Gobierno, de la Ciudad Autónoma, de los servicios sociales, de Sanidad o de Exteriores debía integrarse en un mismo marco político de decisión. Cuando esa integración no se produce o se produce defectuosamente, cada organismo tiende a proteger su parcela, su relato y sus tiempos. Sin duda, observamos elementos para afirmar que esa pugna entre ministerios existe.
"Una convocatoria temprana del Consejo de Seguridad Nacional en los primeros días de crisis habría permitido, facilitado e impulsado múltiples oportunidades para una mejor gestión"También habría favorecido, por consiguiente, una mejor coordinación entre administraciones. El Consejo de Seguridad Nacional, en su condición de Comisión Delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional, está concebido para asistir al presidente del Gobierno en la dirección de esta política pública. Además, cuenta con el apoyo del Comité de Situación, órgano previsto para la gestión de crisis en el conjunto del Sistema de Seguridad Nacional. Ese comité puede centralizar información, analizar escenarios, proponer medidas, facilitar la coordinación preventiva y elevar recomendaciones. Justamente lo que parecía necesario en Ceuta.
La coordinación comunicativa es otro punto débil, no desde el punto de vista de la política del Gobierno, sino de la propia gestión de crisis. La situación exigía una voz política coherente hacia Ceuta, hacia el conjunto de la sociedad española y hacia terceros actores, incluidos Marruecos y la Unión Europea. Cuando el presidente hablaba de integridad territorial, la respuesta institucional debía haber acompañado dicha gravedad.
La pronta activación de los mecanismos de seguridad nacional igualmente habría permitido ordenar mejor la relación entre política y administración. En crisis de esta naturaleza, la tentación tradicional consiste en dejar que cada ministerio gestione su parte. Esa división puede funcionar en tiempos normales. En una crisis concentrada territorialmente, con efectos simultáneos y con un fuerte componente de gestión de la zona gris, esa compartimentación multiplica los costes.
Hay otra oportunidad perdida: la producción de lecciones para la gestión estratégica de la crisis. Si el real decreto mantiene la situación de interés para la Seguridad Nacional hasta el 31 de diciembre, el propio Gobierno reconoce que no estamos ante un episodio a resolverse en los próximos días. Por eso el Consejo de Seguridad Nacional y los órganos derivados no deberían limitarse a coordinar lo inmediato. Deberían servir también para observar patrones, identificar fallos, evaluar alertas, revisar la circulación de información y preparar respuestas futuras.
Por último, la cultura institucional de seguridad nacional también se construye usando sus instrumentos. No basta con aprobar estrategias, crear órganos y escribir procedimientos. Esos mecanismos se consolidan cuando se activan en crisis reales, cuando se ensayan rutinas de coordinación y cuando la Administración aprende a operar de forma integrada. Si cada crisis se gestiona primero desde la lógica política del desgaste, de la competencia ministerial o de la oportunidad comunicativa, la seguridad nacional queda reducida a lenguaje burocrático muerto. La activación tardía de los mecanismos previstos por la ley está enviando un mensaje ambiguo y, a la postre, de debilidad: el Estado tiene instrumentos, pero duda en utilizarlos hasta que el coste político de no hacerlo resulta demasiado alto.
"Si cada crisis se gestiona primero desde la lógica política del desgaste, de la competencia ministerial o de la oportunidad comunicativa, la seguridad nacional queda reducida a lenguaje burocrático muerto"Ceuta necesitaba presencia del Estado, pero también necesitaba método de Estado. La sociedad requería capacidad y unidad de acción estatal. El método se expresa mediante coordinación, dirección, anticipación y aprendizaje. En esta crisis, lo que ha faltado desde el inicio es un marco de gestión suficientemente reconocible para una crisis de tal magnitud y gravedad. Se intenta proyectar la seguridad nacional como un garante de la protección de la vida cotidiana de los españoles, y es justo lo que han sufrido y están sufriendo los ceutís desde finales de julio: su normalidad destrozada.
Se plantea casi un mes después lo que debía haberse hecho al principio. Esa es la enmienda a la gestión de estas semanas. Y también la lección institucional, la lección política, que no convendría desaprovechar. Sin embargo, analizando crisis anteriores de toda naturaleza acaecidas en los últimos años, soy pesimista sobre los aprendizajes posibles.
Alberto Bueno
Profesor del Departamento de Ciencia Política y de la Administración en la UGR
Es profesor del Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Granada y miembro del Spanish Research Group on Defence, Armed Forces, and Society (RODAS). También es profesor adjunto en la Universidad de Leipzig (Alemania) y 'non-resident fellow' del UTSYN - Centre for Security and Total Defence (Noruega).
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