¿Por qué España no tiene un consejero de seguridad nacional?

España se encuentra inmersa desde hace una década y media en la construcción de un sistema de seguridad nacional (SSN) que permita mejorar la acción coordinada del Estado en esta política. Con base en una potente investigación científica, se aprecian divergencias entre elites políticas, militares y de la industria de defensa, así como expertos del sector, sobre cómo avanzar en ese SSN y, por consiguiente, potenciales obstáculos para su progreso. Los desafíos de seguridad multidimensional que enfrentamos demandan repensar y actuar en esta dirección.

La definición de seguridad nacional deja a la discrecionalidad política entender qué recae bajo su responsabilidad: "la acción del Estado para proteger la libertad, el bienestar y los derechos de los ciudadanos, así como la defensa de España y sus principios constitucionales", dice la Ley de Seguridad Nacional. Así, englobaría desde la defensa militar hasta la protección de infraestructuras críticas y la gestión de emergencias, e incluso decisiones empresariales. En consecuencia, su implementación exige crear o reconfigurar administraciones en diversos ministerios y niveles, encontrando las lógicas inercias y resistencias institucionales.

Es una política pública transversal, multisectorial, multinivel y, por tanto, que rompe la idea tradicional de administración pública para incorporar un marco de gobernanza en red. En España trazamos su desarrollo desde las primeras estrategias de seguridad nacional, hasta la creación del Departamento de Seguridad Nacional (DSN) o la publicación de estrategias de seguridad o de los informes anuales de seguridad nacional. El DSN, en particular, con un director con rango de director general, se estableció como organismo de coordinación de las instituciones gubernamentales al más alto nivel político y órgano de asesoramiento del presidente del Gobierno. Sin embargo, el sistema está lejos de su consolidación. Las estructuras ministeriales clásicas, en ministerios especializados, siguen liderando sus respectivos ámbitos y figuras como la del director del DSN están muy lejos de parecerse a un consejero de seguridad nacional como en la administración estadounidense.

Por ello, cómo debería evolucionar este SSN en el horizonte del 2035 fue una preocupación genuina del proyecto de investigación "Repensando el papel de las Fuerzas Armadas españolas antes los nuevos desafíos a la seguridad", integrado por trece profesores de siete universidades españolas. En él se entrevistó a directivos de empresas de la industria de defensa, a los portavoces parlamentarios en las comisiones de Defensa de Congreso y Senado, y a almirantes y generales de los estados mayores, así como se llevaron a cabo sendos talleres Chatham House y Delphi político a expertos del sector de la seguridad y defensa. A todos ellos se les formuló dos preguntas sobre el SSN: hacia qué escenario podría caminar la administración en su conformación de seguridad nacional (estructuras híbridas interministeriales, ministerio de seguridad, vicepresidencia de seguridad, potenciación del DSN…) y si un rango superior del director del DSN posibilitaría un mejor funcionamiento del SSN.

Sobre la primera, las elites se inclinan, en líneas generales, por mantener las estructuras existentes y mejorar la coordinación interadminstrativa como opciones principales para el desarrollo del SSN. Rechazan, por convicción intelectual o por pragmatismo, la creación de macroestructuras como un hipotético Ministerio de Seguridad. Aludieron tanto a las diferentes funciones y naturaleza (interior – exterior / militar – civil) que cada administración desempeña en cuanto a su especialización. Si bien se asume la naturaleza compleja de los nuevos retos y amenazas, apuntan a experiencias pasadas de fusión de ministerios (v.gr., Interior y Justicia) a y los malos resultados que, en su opinión, cosecharon para rechazar estas propuestas de hibridación.

"Se da la paradoja de que, mientras se muestran convencidos de que se debe reforzar la figura del director del DSN, se rechaza que esta consolidación pase por elevar su categoría de mero director general"

No obstante, sí que asumen la exigencia de una mayor imbricación de esfuerzos y cooperación entre las diferentes administraciones implicadas, donde otorgan un importante papel a la defensa y, en particular, a lo militar dentro de la seguridad nacional. De hecho, militares y empresarios comparten la necesidad de que exista una mayor coordinación interadministrativa y que ésta se articule desde la dirección del DSN. Los parlamentarios se inclinan por la posibilidad de crear estructuras híbridas, pero de carácter interministerial. El siguiente gráfico muestra esas preferencias. 


Sin embargo, los expertos en talleres se mostraron favorables y arguyeron que, al menos como posibilidad, un ministerio de Seguridad: 1) podría proporcionar mejores respuestas integradas; y 2) evitaría la fragmentación de competencias. Por consiguiente, entendemos que priman una lógica supraministerial —frente a la actual articulación en diferentes ministerios— para "imponer" el enfoque de seguridad, bajo la asunción implícita de que eso haría más sencillo este proceso, en lugar de dejarlo al albur de la promoción de la colaboración o cooperación entre administraciones.

En cambio, los expertos consultados vía Delphi sí han coincidido, con la vista puesta en ese horizonte 2035, en la necesidad de variar las actuales estructuras de seguridad para acompasarlas a la naturaleza de los riesgos y amenazas identificados. De las siete opciones ofrecidas, dos alternativas que iban en la dirección de reforzar la coordinación de alineamientos estratégicos y tareas destacaron en la primera ronda del Delphi; a saber: a) la articulación de una vicepresidencia de seguridad encargada de coordinar los diferentes actores de seguridad, y b) la potenciación del DSN como entidad coordinadora de los citados actores.

Sobre la posición del director del Departamento de Seguridad Nacional, hay rechazo entre las elites a la conversión del director en un auténtico consejero de seguridad nacional, con lo que ello implicaría de atribuciones reforzadas y administración propia. En general, quienes razonaron en contra de un consejero de seguridad nacional lo hicieron bajo el argumento de que podría hacer sombra al presidente del Gobierno; otros contrarrestaron estos prejuicios proponiendo que se limitase su ámbito de atribuciones, pero manteniendo su operatividad. Para los expertos, hay una apuesta más clara, pero con muchísimas reticencias, por la creación de una figura de alto nivel que tenga esa visión holística —y, por tanto, de competencias— de los problemas de seguridad.

"Antes que extender la cultura de seguridad nacional a la sociedad, hace falta arraigarla, reflexionarla y estimularla dentro de los propios tomadores de decisiones y otros actores interesados"

En toda esta discusión se detecta una incongruencia muy interesante: se prefiere un actor fuerte para la coordinación, pero esa alternativa no pasa por la creación de una nueva figura —un consejero de seguridad nacional, en pura lógica del SSN—, que se rechaza; sino que se opta por una de acuerdo la lógica político-administrativa española —un/a vicepresidente/a—. Sobre el director del DSN en particular, las elites entrevistadas consideraron que no es necesario elevar el rango del director del DSN para mejorar el funcionamiento interinstitucional en el marco de seguridad nacional. La práctica totalidad de las tres elites contemplan que su posición orgánica ya es la correcta. Es decir, se da la paradoja de que, mientras se muestran convencidos de que se debe reforzar la figura del director del DSN, se rechaza que esta consolidación pase por elevar su categoría de mero director general; no se contempla en modo alguno que pueda constituirse en una suerte de consejero de seguridad nacional.

Son estos divergencias y alineamientos entre elites y expertos que ponen de manifiesto una necesidad prioritaria: antes que extender la cultura de seguridad nacional a la sociedad, hace falta arraigarla, reflexionarla y estimularla dentro de los propios tomadores de decisiones y otros actores interesados, como una vía para avanzar en la coherencia y eficacia en el desarrollo del SSN español.

Este análisis es una adaptación del capítulo Bueno, Alberto et al. (2024). 'La arquitectura del Sistema de Seguridad Nacional español'. En Martínez, Rafa y Durán Cenit, Marién (dirs.), 'Repensando el papel de las Fuerzas Armadas españolas antes los nuevos desafíos a la seguridad' (pp. 355-384). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. En acceso abierto.