Regulación bancaria en Europa: retos de la simplificación en el laberinto normativo

La competitividad del sector bancario europeo se ha convertido en un tema central de debate, impulsada por la publicación de los informes de Draghi y Letta, la beligerancia económica de la administración americana y la posibilidad de que algunas jurisdicciones retrasen o eliminen la implantación de parte de las reformas del paquete bancario de Basilea III.

Este cambio de prioridades ha llevado, en los últimos meses, a que la Comisión Europea anuncie diversas iniciativas para incrementar la competitividad de la economía europea. Paralelamente, en el ámbito bancario, tanto el Banco Central Europeo (BCE) como la Autoridad Bancaria Europea (ABE) han constituido grupos de trabajo para explorar vías de simplificación regulatoria, mientras que algunos bancos centrales nacionales y varias patronales europeas han comenzado ya a proponer diagnósticos y soluciones para fortalecer la competitividad del sector.

"La compleja legislación bancaria europea genera costes y esfuerzos importantes, pero no basta por sí sola para explicar el diferencial competitivo frente a otros bancos internacionales"

Entre los distintos diagnósticos sobre la falta de competitividad del sector bancario europeo, uno de los aspectos más señalados es el papel de la carga legislativa. No obstante, si bien la compleja legislación bancaria, en constante evolución, genera costes y esfuerzos importantes para las entidades europeas, no basta por sí sola para explicar el diferencial competitivo frente a bancos de otras jurisdicciones. Para comprender plenamente este diferencial, también es necesario considerar factores históricos y financieros que han condicionado el desarrollo del sector.

Algunos de los factores que determinan la competitividad del sector bancario europeo.

Para comprender mejor la competitividad bancaria, es necesario adoptar un enfoque más amplio que considere múltiples factores más allá de la regulación. La competitividad no viene únicamente determinada por la carga normativa y requiere analizar cómo se lleva a cabo la actividad bancaria en Europa, considerando tanto el punto de partida en la historia reciente, así como el entramado financiero existente.

"La manera en que se gestionaron las crisis, con respuestas más lentas y fragmentadas en Europa, obligó a la economía y al sector bancario europeos a afrontar una recuperación menos intensa"

En relación con ese punto de partida, resulta fundamental resaltar que, en Europa, además de la crisis financiera de 2008, vivimos de manera exclusiva la crisis de deuda soberana. La manera en que se gestionaron ambas crisis, con respuestas más lentas y fragmentadas en Europa, obligó a la economía y al sector bancario europeos a afrontar una recuperación menos intensa y más prolongada en el tiempo.

En cuanto al entramado financiero, conviene subrayar la falta de una unión bancaria completa, lo que impide que los bancos accedan a un mercado unificado europeo y superen el sesgo nacional del sector. Además, la fragmentación de los mercados financieros reduce el potencial de los beneficios derivados de los servicios más ligados a la banca de inversión. En este sentido, es relevante apuntar que, en este ámbito, los principales actores en Europa son bancos americanos.

Dicho esto, la regulación también puede explicar parte del diferencial competitivo. Más allá de las complejidades de navegar en un entramado legislativo creciente y en constante cambio, los diagnósticos realizados han señalado varios puntos clave sobre los que enfocar la simplificación normativa, destacando cuatro principalmente.
 

• En primer lugar, la estructura de los colchones de capital en Europa es bastante compleja. El objetivo detrás de estos colchones es disponer de recursos preparados para afrontar posibles pérdidas derivadas de riesgos bancarios específicos, riesgos de carácter más sistémico, así como eventuales procesos de resolución. En la actualidad, las entidades más grandes pueden tener hasta diez tipologías distintas de colchones, determinadas por distintos supervisores, muchas veces sin coordinación aparente, con objetivos a veces superpuestos y con composiciones de capital distintas.

 

• En segundo lugar, los requerimientos prudenciales derivados de Basilea suelen ser más conservadores en Europa, ya que estos se aplican a todos los bancos, independientemente de su tamaño o complejidad. Aunque existe cierta proporcionalidad, los bancos pequeños y medianos europeos parecen enfrentan a reglas más estrictas que sus pares en otras jurisdicciones. Si bien esta presión regulatoria pudo haber evitado un shock similar al de los bancos regionales en Estados Unidos en 2023, también implica un esfuerzo considerable para las entidades más pequeñas.

 

• En tercer lugar, las duplicidades en el reporting de datos constituyen un desafío adicional. Más allá del nivel de detalle requerido, los mecanismos de intercambio de información entre supervisores nacionales y europeos, a menudo poco efectivos, incrementan notablemente la carga operativa de las entidades.

 

• Por último, no es posible comprender los costes de la regulación bancaria sin considerar la arquitectura normativa europea, aplicable tanto al sector bancario como a los servicios financieros en general. Este aspecto es crucial, ya que los esfuerzos de simplificación para incrementar la competitividad pueden generar beneficios limitados si se conciben solo como una revisión de ciertos textos legales o un mero streamlining de procesos de reporting o supervisión.

De los cuatro problemas identificados, la arquitectura normativa y la complejidad del proceso legislativo son quizá los factores estructurales más relevantes, pues condicionan la aplicación práctica de los demás. Los otros problemas, aunque importantes, requieren un análisis más profundo que excede lo que puede abordarse en un artículo de estas características. 

Regulación bancaria europea: análisis de la complejidad normativa y legislativa.

A la hora de entender el debate sobre la simplificación, conviene poner el foco en la complejidad del proceso legislativo europeo. Este proceso surge de la interacción entre distintas autoridades y stakeholders, tanto a nivel nacional como europeo, y se plasma en un cuerpo normativo que combina tres tipos de legislación emitida, a veces, por instituciones cuyas potestades principales no son las legislativas.

"El proceso comienza en la Comisión Europea, que realiza consultas y después espera la intervención en el texto del Parlamento y el Consejo. El procedimiento puede alcanzar los cuatro años"

El proceso comienza en la Comisión Europea a través de sus iniciativas legislativas. Antes de presentar una propuesta, la Comisión realiza consultas con el sector privado y con diversos stakeholders, incluidos los supervisores europeos. Una vez elaborada la propuesta, el Parlamento y el Consejo intervienen: revisan el texto y, generalmente, lo modifican en mayor o menor medida. Cuando ambas instituciones alcanzan una posición común, la norma se aprueba. Desde la emisión de la propuesta por la Comisión hasta la publicación definitiva del texto legislativo, el proceso suele durar entre dos y cuatro años, dependiendo de la complejidad de la regulación y de las prioridades políticas vigentes. 

Tras la publicación, corresponde a las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) desarrollar los aspectos más técnicos de los textos legislativos. En el ámbito bancario, estas funciones recaen principalmente en la ABE. Posteriormente, las autoridades supervisoras nacionales y, en muchos casos, las europeas, afinan aún más la aplicación práctica, indicando cómo debe interpretarse la legislación.

Este entramado normativo es comprensible si se considera la coexistencia de múltiples Estados y grupos de interés. Sin embargo, esa diversidad de prioridades provoca también que las versiones finales de la legislación europea —y los textos que la desarrollan— resulten extensas, muy prospectivas y, en no pocas ocasiones, vayan más allá de los límites de lo que en un principio se pretendía regular. De manera representativa, podríamos hablar de la Directiva sobre Mercados de Instrumentos Financieros (MiFID II, por sus siglas en inglés) cuyos textos legislativos se estima que contienen unas diez mil páginas en total.

Dada la magnitud del marco normativo europeo, los textos legislativos se estructuran en tres niveles. Los de nivel uno, negociados por Parlamento y Consejo, comprenden los Reglamentos y Directivas Europeas. Estos se centran en principios generales y en cuestiones de mayor sensibilidad política, y ya de por sí suelen ser textos complejos. Los textos de nivel dos, elaborados principalmente por las AES, desarrollan los aspectos técnicos, de manera detallada y prescriptiva, además de concretar aspectos que no quedan claros en el nivel uno. Finalmente, los textos de nivel tres, emitidos por autoridades supervisoras nacionales y europeas, recogen guías e interpretaciones destinadas a facilitar la aplicación práctica de la legislación. Más allá de las autoridades anteriores, el BCE y la Junta Única de Resolución también emiten soft law.

"En la práctica, basándose en el uso de textos de nivel dos y tres, gran parte del peso regulatorio hacia instituciones cuya función principal no es legislativa"

En la práctica, la mayoría de las obligaciones emanan de los textos de nivel dos y tres, donde se detallan los requisitos concretos de aplicación. Esto desplaza gran parte del peso regulatorio hacia instituciones cuya función principal no es legislativa. En este contexto, resulta comprensible que la Comisión busque ser proactiva en la regulación de nuevas áreas, con el fin de evitar la proliferación de regulaciones secundarias de nivel dos y de nivel tres, a escala nacional principalmente, ya que estas están detrás de la fragmentación normativa existente. 

Además, la constante proliferación y modificación de textos legislativos, muchas veces basada en mecanismos de evaluación insuficientes, constituye otro aspecto a tener en cuenta, pues obliga a las entidades privadas a realizar un esfuerzo de adaptación regulatoria continuo. 

Cambios estructurales como condición para una simplificación efectiva de la regulación bancaria.

Si bien es positivo que la competitividad bancaria haya adquirido un lugar central en el debate europeo, la complejidad estructural del entramado normativo y los prolongados tiempos del proceso legislativo sugieren que los cambios no serán inmediatos. Además, cualquier esfuerzo de simplificación deberá coexistir con la interpretación y aplicación que realicen los supervisores y agencias reguladoras nacionales y europeas, lo que puede atenuar o incluso limitar los beneficios esperados.

"La efectividad de las iniciativas dependerá de la orientación que adopten el conjunto de instituciones europeas y nacionales, más allá de la Comisión"

En este escenario, la efectividad de las iniciativas dependerá de la orientación que adopten el conjunto de instituciones europeas y nacionales, más allá de la Comisión. Dichas instituciones pueden optar por ajustes principalmente procedimentales o por reformas más profundas. Estas últimas podrían, por ejemplo, redistribuir de manera diferente las competencias normativas entre las autoridades supranacionales y los Estados miembros, o bien reducir el recurso a la legislación secundaria contenida en los textos de nivel dos y tres.

Solo adoptando un enfoque de simplificación que tenga en cuenta la estructura del proceso normativo será posible avanzar hacia una mejora sostenible de la competitividad bancaria. De no ser así, existe el riesgo de que la simplificación acabe siendo víctima del sistema en el que fue concebida.