Europa necesita una Alta Autoridad de Defensa

Cuando Jean Monnet diseñó la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) en 1950, su piedra angular no se trataba de la ambición del proyecto, sino de la precisión de su arquitectura institucional. La CECA funcionó porque Monnet entendió que "solo las instituciones se vuelven más sabias; acumulan experiencia colectiva" y que esta sabiduría requiere poder vinculante. Setenta y cinco años después, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, por sus siglas en inglés) representa la paradoja más reveladora de la integración europea en defensa: un mecanismo diseñado para generar cooperación que sistemáticamente produce fragmentación operacional.

"PESCO carece de los mecanismos institucionales que Jean Monnet consideraba esenciales en una institución para generar una verdadera integración europea"

Los datos son inequívocos. Desde su activación en 2017, PESCO ha generado 60 proyectos que involucran a diferentes combinaciones de los veinticinco países participantes, pero la distribución revela un patrón preocupante de fragmentación estructural. Cuando los ministros de Defensa europeos acordaron en noviembre de 2024 cuatro capacidades prioritarias —Defensa Aérea y de Misiles Integrada (dieciocho países), Guerra Electrónica (catorce países), Municiones Merodeadoras (diecisiete países) y Buques de Combate Europeos (siete países)— no estaban celebrando el éxito de la cooperación sino documentando su fracaso sistémico. La disparidad en la participación por capacidad no es un problema de coordinación: es la evidencia de que PESCO carece de los mecanismos institucionales que Monnet consideraba esenciales para la integración auténtica.

El contraste con el Fondo Europeo de Defensa (EDF) es instructivo. Mientras PESCO lucha por conseguir coherencia en sus proyectos prioritarios, el EDF ha financiado 162 proyectos de investigación y desarrollo colaborativos desde 2017 con una inversión de 2.400 millones de euros, generando lo que Monnet habría reconocido como "solidaridad de facto" en el ámbito tecnológico. La diferencia no es casual: el EDF replica la arquitectura institucional de la CECA, con la Comisión Europea actuando como la nueva Alta Autoridad que toma decisiones vinculantes sobre financiación y prioridades. PESCO, por el contrario, permanece atrapado en la lógica intergubernamental que Monnet identificó como la causa fundamental de la ineficacia europea.

La evidencia cuantitativa del fracaso de PESCO es particularmente visible en el ámbito de las adquisiciones colaborativas. Según los datos de la Agencia Europea de Defensa, en 2023 solo catorce Estados miembros proporcionaron cifras sobre gasto en adquisiciones colaborativas, y la asignación colectiva para investigación y tecnología colaborativa europea fue de 242 millones de euros —apenas el 6% del gasto total en I+D de defensa, muy lejos del objetivo del 20% establecido en 2007. Esta no es una falla de implementación: es el resultado predecible de un diseño institucional que contradice los principios básicos que Monnet articuló para una integración europea exitosa.

"PESCO adolece de lo que podemos llamar ilusión de cooperación volntaria: Monnet entendió que los problemas complejos se resuelven a través de cambiar condiciones y términos"

El problema central de PESCO reside en lo que podríamos denominar la "ilusión de la cooperación voluntaria". Monnet entendió que los problemas complejos de coordinación entre Estados soberanos no se resuelven mediante buenos propósitos y declaraciones de intenciones, sino a través de cambiar las condiciones y términos en que se plantea el problema. La CECA funcionó porque transformó el problema de la rivalidad franco-alemana en el sector del carbón y el acero en un problema de gestión técnica bajo autoridad supranacional. Los gobiernos nacionales perdieron la capacidad de tomar decisiones unilaterales que afectaran los intereses comunes, y esta cesión de soberanía generó la confianza necesaria para inversiones a largo plazo.

PESCO opera bajo la lógica opuesta. Cada proyecto requiere consenso entre los países participantes, cada decisión operacional debe ser aprobada por los ministerios nacionales, y no existe autoridad supranacional con capacidad para resolver conflictos de prioridades o imponer calendarios vinculantes. El resultado es lo que los analistas de políticas públicas reconocen como un clásico problema del freerider: cada país tiene incentivos para beneficiarse de las inversiones de otros mientras minimiza sus propias contribuciones, especialmente cuando las decisiones son reversibles y la participación es voluntaria.

Los datos de participación en los proyectos PESCO revelan este patrón con claridad meridiana. El proyecto de Defensa Aérea y de Misiles Integrada, identificado como la prioridad más crítica dado el entorno de amenazas actual, incluye dieciocho países, pero carece de un marco institucional que pueda garantizar que estos países mantengan sus compromisos financieros y operacionales a largo plazo. Cuando Países Bajos anunció en diciembre de 2024 que no había podido gastar 750 millones de euros en ayuda militar a Ucrania debido a la escasez de equipamiento en el mercado global, estaba ilustrando precisamente el tipo de problema que PESCO debería resolver, pero que su diseño institucional hace imposible abordar.

"Con PESCO, cada país evalúa su propia participación en términos de beneficio nacional inmediato y no desde una perspectiva de defensa europea"

La fragmentación en el proyecto de Buques de Combate Europeos —con solo siete países participantes— es aún más reveladora. Este proyecto representa exactamente el tipo de capacidad que Monnet habría identificado como ideal para la integración: demasiado costosa para desarrollo nacional individual, tecnológicamente compleja, y estratégicamente crítica para la autonomía europea. Sin embargo, la lógica intergubernamental de PESCO hace que cada país evalúe su participación en términos de beneficio nacional inmediato en lugar de capacidad europea a largo plazo. El resultado es que Europa pierde economías de escala, duplica costes de desarrollo, y mantiene la dependencia de proveedores externos.

La comparación con el éxito relativo del EDF en el mismo período es especialmente instructiva. Mientras PESCO lucha por generar coherencia en cuatro capacidades prioritarias, el EDF ha lanzado 61 proyectos solo en 2023, con financiación de 1.150 millones de euros, que crecerá hasta más de 1.000 millones de euros anuales en 2026. La diferencia clave es institucional: el EDF puede tomar decisiones vinculantes sobre financiación, establecer criterios técnicos obligatorios, y penalizar a los países que no cumplan sus compromisos. PESCO carece de estos mecanismos, convirtiendo cada decisión en una negociación intergubernamental interminable.

Monnet había anticipado precisamente este problema en su análisis de por qué las organizaciones internacionales tradicionales fracasan sistemáticamente. Como observó sobre las Naciones Unidas, los organismos que funcionan como switchboards —meros facilitadores de comunicación entre gobiernos nacionales— no pueden generar la cesión real de soberanía necesaria para resolver problemas complejos de acción colectiva. PESCO replica exactamente este error: es un switchboard sofisticado que permite a los países comunicar sus intenciones, pero carece de autoridad para transformar estas intenciones en capacidades operacionales.

La reforma de PESCO requiere aplicar rigurosamente los principios institucionales que Monnet desarrolló para la CECA. Primero, es necesario crear una autoridad supranacional con poder vinculante sobre las decisiones de capacidades prioritarias. Esta Alta Autoridad de Defensa Europea podría establecerse inicialmente para gestionar los cuatro proyectos prioritarios identificados, con mandato para tomar decisiones sobre especificaciones técnicas, calendarios de desarrollo, y asignación de costes entre países participantes.

Segundo, siguiendo el método funcionalista de Monnet, esta reforma debería comenzar con un logro concreto en un área técnica específica. El proyecto de municiones de artillería de 155mm, que ya ha generado contratos por más de 350 millones de euros a través de la gestión de la Agencia Europea de Defensa, ofrece el modelo ideal. Transferir la gestión de este proyecto a una autoridad supranacional con poder vinculante demostraría la eficacia del modelo y crearía el precedente institucional para expandir el enfoque a otras capacidades.

Tercero, es necesario transformar la financiación de PESCO siguiendo el modelo del EDF. En lugar de depender de contribuciones nacionales voluntarias, los proyectos prioritarios deberían financiarse a través del presupuesto europeo común, con criterios técnicos objetivos que determinen la participación de cada país en función de sus capacidades industriales y necesidades operacionales reales.

"Europa dispone de los recursos financieros necesarios para una cooperación efectiva, pero experiencias como la de Países Bajos muestran la falta de mecanismos institucionales"

El momento para esta reforma es crítico. Con el gasto europeo en defensa proyectado para alcanzar 326.000 millones de euros en 2024 —un aumento del 17% respecto al año anterior— y las inversiones en equipamiento superando por primera vez el 30% del gasto total, Europa dispone de los recursos financieros necesarios para una cooperación efectiva. Sin embargo, como muestra la experiencia de Países Bajos, estos recursos son inútiles sin los mecanismos institucionales que permitan transformar gasto nacional en capacidades europeas.

La lección fundamental del legado de Monnet es que la cooperación europea exitosa no emerge de la buena voluntad o la presión externa: requiere arquitectura institucional que haga que la cooperación sea más eficiente que la acción nacional unilateral. PESCO, en su forma actual, hace exactamente lo contrario: convierte la cooperación en un ejercicio más costoso y complejo que la adquisición nacional. Esta no es una falla temporal que pueda corregirse con mejor coordinación: es una consecuencia estructural de un diseño institucional fundamentalmente defectuoso.

La paradoja de PESCO revela una tensión más profunda en el proyecto europeo contemporáneo. Setenta y cinco años después de la visión de Monnet, Europa ha demostrado que puede crear instituciones supranacionales efectivas —como evidencia el éxito del EDF— pero continúa resistiendo su aplicación sistemática a áreas donde los intereses nacionales inmediatos parecen estar en juego. Sin embargo, como demostró Monnet con el carbón y el acero, es precisamente en estas áreas donde la integración supranacional es más necesaria y, en última instancia, más beneficiosa para todos los participantes.

La guerra en Ucrania ha creado el contexto de urgencia que históricamente ha permitido las reformas institucionales más ambiciosas de Europa. La cuestión no es si Europa necesita capacidades de defensa más efectivas —los datos sobre el aumento del gasto son inequívocos— sino si será capaz de originar las instituciones que permitan transformar este gasto en capacidades reales. La respuesta a esta pregunta determinará no solo la efectividad de la defensa europea, sino la credibilidad del método de integración que Monnet diseñó para hacer la guerra "no solo impensable, sino materialmente imposible". PESCO, en su forma actual, hace que esta promesa sea materialmente inviable.