El CGPJ no es el órgano de gobierno de los jueces

Hace unos días el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) aprobó por unanimidad remitir al Gobierno y a las Cortes una propuesta sobre la reforma del sistema de elección de los vocales de procedencia judicial en la que se refleja la pluralidad existente en el órgano de Gobierno del poder judicial. El documento único con dos propuestas ha generado dudas en algunas personas y, entre otras, cierta confirmación de sus prejuicios "no son capaces de ponerse de acuerdo". Para resolver las primeras e intentar disolver los segundos, debemos contextualizar el mandato que recibió el CGPJ de la Ley Orgánica. 

"El Consejo es el órgano de Gobierno del Poder Judicial, no de los jueces. No se trata de gobernar a un colectivo de personas, sino a un poder del Estado"

El 2 de agosto de 2024 se publicó en el BOE la Ley Orgánica 3/2024, de 2 de agosto, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial y de reforma de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el estatuto orgánico del ministerio fiscal. En ella, que se incluía una disposición adicional que instaba al Consejo a aprobar, en el plazo de seis meses desde su publicación, un informe donde se compararan los sistemas europeos similares al CGPJ. Además de una propuesta de reforma del sistema de elección de los vocales judiciales (doce de los veinte previstos por la Constitución) que previera la participación directa de jueces y magistrados y que garantizara su independencia. También, esta reforma debía ser evaluada positivamente por el informe del Estado de derecho de la Comisión Europea, y prever un Consejo General del Poder Judicial acorde con los mejores estándares europeos. El informe y la propuesta debían ser trasladados al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado para que, por los titulares de la iniciativa legislativa, se elabore, en su caso, una reforma del sistema de elección de los vocales judiciales. 

El CGPJ conformó un grupo trabajo compuesto por cuatro vocales, dos de sensibilidad conservadora y dos de sensibilidad progresista, que serían los encargados de llevar a cabo los trabajos para elaborar el informe y la propuesta. En este proceso deliberativo, también se llevaron a cabo audiencias con diferentes organismos de la Unión Europea y del Consejo de Europa, organizaciones judiciales europeas, asociaciones judiciales españolas e informes elaborados por todas las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo. 

Si bien se compartía que la finalidad de la propuesta de reforma era garantizar la independencia judicial, pronto se pusieron de manifiesto en el seno del grupo de trabajo, las diferencias de interpretación existentes respecto de lo que significaba la participación directa de los miembros de la carrera judicial en la elección de los vocales judiciales y respecto de qué debía entenderse por mejores estándares europeos. Sin duda, el entendimiento de estas dos expresiones suponía, en realidad, una visión diferente del alcance de la Disposición adicional. En esencia, para los vocales conservadores, participación directa supone que los jueces elijan a los doce vocales judiciales a través de un proceso electoral —"elección por sus pares"—, sin ninguna participación de las Cortes Generales. En cambio, para los progresistas, supone articular un mecanismo participativo a través del que los miembros de la judicatura puedan elegir a las personas que, posteriormente, tras un examen de idoneidad público, sean elegidas por las Cortes Generales.

"En Europa no existe un único modelo de organización judicial ni de gobierno judicial. Existen tres grandes modelos y solo en uno de ellos se contemplan los Consejos Judiciales"

La posición de la elección parlamentaria está estrechamente ligada a la naturaleza y funciones que tiene otorgadas el CGPJ por nuestra Constitución. El Consejo es el órgano de Gobierno del Poder Judicial, no de los jueces. Aunque estas expresiones se utilizan a veces de forma intercambiable, la diferencia entre ellas es muy importante: no se trata de gobernar a un colectivo de personas, sino a un poder del estado. Se trata de gobernar y administrar -competencias retiradas al Ministerio de Justicia- la potestad jurisdiccional que ejercen jueces y magistrados, la justicia, que emana del pueblo. Por eso, no puede hablarse ni de Gobierno de los jueces, ni de autogobierno judicial, ni tampoco de órgano de representación de la carrera judicial (claramente en STC 128/2023 FJ 4 y 5). El CGPJ, como órgano de gobierno, vela por el buen funcionamiento del poder judicial, de la jurisdicción, que pasa por la independencia judicial y también, merece la pena recordarlo, por su responsabilidad, como demuestra que tenga otorgadas funciones disciplinarias respecto de las actuaciones ilícitas de mayor gravedad de los jueces y magistrados. 

Este entendimiento del Consejo como el órgano constitucional de gobierno de un poder del estado justifica que la elección de sus miembros sea hecha con la participación de las Cortes Generales, participación que hace efectivo el principio democrático y representa el pluralismo de la sociedad y de la carrera judicial. 

La literalidad de la Disposición Adicional genera cierta perplejidad cuando incorpora la expresión "mejores estándares europeos", puesto que un estándar, por definición, está llamado a ser aplicado homogéneamente a diferentes realidades, por lo que no pueden existir mejores o peores estándares. Pero, sobre todo, la dificultad radica en determinar a qué estándares se está refiriendo la norma adicional. 

Ante todo, debe llamarse la atención de que en Europa no existe un único modelo de organización judicial, ni tampoco de gobierno judicial. Existe acuerdo en reconocer que existen tres grandes modelos de gobierno judicial y solo en uno de ellos se contemplan los Consejos Judiciales, donde por cierto, están Estados como España o Italia, con percepciones de independencia judicial bastante bajos y, en el caso de Italia, con un mal endémico llamado correntismo (el poder de diversas corrientes ideológicas en la carrera judicial). 

Para el sector conservador, los mejores estándares europeos son los textos elaborados por diferentes organismos consultivos, tanto de la Unión Europea (UE) como del Consejo de Europa, y por varias organizaciones europeas de jueces europea que abogan, es cierto, porque los vocales de los consejos judiciales, allá donde existen, estén compuestos en su mayoría por jueces y que, además, sean elegidos por y entre ellos. Esta interpretación se basa en los Informes de Estado de derecho que viene elaborando desde 2020 la Comisión Europea, unos informes con una naturaleza política, pero no jurídica. Es cierto que todos estos textos tienen valor como referencias de soft law o guías de buenas prácticas, pero, lo cierto es que ninguna de sus conclusiones se ha convertido todavía en norma jurídica. 

"Desde la perspectiva de la garantía de la independencia judicial, no puede extraerse que solo sea admisible una única configuración del sistema de elección de miembros de los consejos de la judicatura"

Desde el sector progresista, en cambio, se considera que los estándares son instrumentos jurídicos, vigentes y, por tanto, de obligado cumplimiento. En el ámbito de la Unión Europea, estos estándares son los Tratados y el Derecho de la Unión, así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (TJUE). Después de examinar el Derecho primario y secundario de la UE y la jurisprudencia del TJUE se llega a la conclusión de que en la UE no existe un estándar jurídico claro sobre qué concretos elementos tienen que concurrir para entender comprometida la independencia judicial. Se trabajó sobre sentencias muy importantes como el caso de los jueces portugueses, el asunto Repubblika o los asuntos polacos (por todas, asunto AK y otros y Comisión/Polonia). Pero de ellos no puede extraerse que desde la perspectiva de la garantía de la independencia judicial solo sea admisible una única configuración del sistema de elección de miembros de los consejos de la judicatura y que esta excluya la elección de dichos miembros por el Parlamento porque, además, tal cosa sería contraría a la autonomía institucional reconocida por la propia jurisprudencia europea.

Lo mismo puede afirmarse respecto del entorno del Consejo de Europa donde los estándares jurídicos en esta materia, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), no obligan a la elección de un modelo concreto de Gobierno judicial ni, por tanto, determinan como debe elegirse aquel. En todo caso, lo que se exige son procedimientos legalmente previstos, transparente y que garanticen la independencia judicial. 

Desde esta perspectiva y con estas bases, se defiende que los vocales judiciales del CGPJ, igual que los ocho vocales no judiciales, deben ser elegidos por las Cortes. Debe advertirse, eso sí, que esta posición es minoritaria entre los miembros de la carrera judicial, como se puso de manifiesto por los informes de los TSJ de toda España, la Am y el TS.  

Los argumentos para defender la elección parlamentaria de todos los vocales del CGPJ se sostienen, como se ha dicho, en que en España la justicia emana del pueblo. La independencia en el ejercicio de la actividad jurisdiccional se produce a través de la aplicación de la ley (art. 117 CE). La aplicación de la ley, además, legitima democráticamente al poder judicial en tanto que proveedor de justicia; sin embargo, ese es el único poder que no queda legitimado por la elección directa o indirecta del pueblo. 

"Es el CGPJ el órgano constitucional en que debe quedar plasmada la pluralidad social y judicial. La pluralidad social es más extensa y necesita de la participación del Parlamento"

Es el CGPJ el órgano constitucional en que debe quedar plasmada la pluralidad social y judicial. La pluralidad judicial queda plasmada a través de los vocales judiciales; sin embargo, la pluralidad social es más extensa y necesita de la participación del parlamento para quedar plasmada en toda su composición. En un sistema parlamentario como el nuestro, es en las Cortes Generales donde queda representada la voluntad popular y, de alguna forma, la territorial. Es de las Cortes de donde, por representación, emana aquella pluralidad social. Por este motivo, el órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial debe actuar desde el respeto en su composición de aquella pluralidad. El Congreso y el Senado legitiman democráticamente la composición y actuación del Consejo. 

Por otra parte, tachar en todo caso a la política como peligrosa tiene un componente populista preocupante, sobre todo, en sistemas parlamentarios como el nuestro, basados en un Estado de derecho con sistemas de pesos y contrapesos para evitar los abusos de poder. En cambio, la elección de los vocales judiciales por sus pares puede reforzar el corporativismo judicial y convertir al CGPJ en una suerte de junta directiva de un colegio profesional, cosa que, como se ha explicado, dista mucho de ser.  

Además, rechazar la elección parlamentaria por ser portadora de partidismo supone situar a los vocales no judiciales bajo sospecha constante, porque estos sí, por mandato constitucional, deben ser elegidos por las Cortes. Así, la independencia debe presumirse de todos los elegidos como vocales por el Parlamento en el ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias. 

Además, en realidad, el problema de fondo que pretende solventar la reforma no es de independencia de la justicia (tampoco del Consejo), sino de percepción de falta de independencia por la ciudadanía; sin duda esta percepción debemos cambiarla, pero es la independencia de la función jurisdiccional la que es puesta en duda socialmente y, sobre todo, por el cuestionamiento de algunos nombramientos llevados a cabo en el pasado, pero también por la actuación no responsable de algunos jueces. 

"Tachar en todo caso a la política como peligrosa tiene un componente populista preocupante, sobre todo, en sistemas parlamentarios como el nuestro"

Y, por último, un apunte importante. Aunque las asociaciones judiciales llevan a cabo una labor de representación la judicatura relevante en sus carreras, lo cierto es que, frente a los partidos políticos, son entidades a lass que la Constitución no exige una estructura democrática, que no rinden cuentas ante las Cortes por su actuación, solo ante sus afiliados, y que, además, están abiertas a financiación privada. 

Si las dudas de independencia se generan sobre todo en el ámbito de determinados nombramientos, será sobre su procedimiento de elección en el Consejo el que habrá que mejorar: un procedimiento abierto, con garantías y transparente asegura que el proceso de nombramiento vaya recuperándose de malos usos pasados. 

Pero, para ello, no hace falta eliminar el elemento legitimador del CGPJ como órgano constitucional: su elección parlamentaria.