El Parlamento de Andalucía alcanza su mínimo histórico de acuerdo legislativo medio

Las elecciones de Andalucía coronan una cadena de elecciones autonómicas anticipadas cuyo objetivo manifiesto era deshacerse de la influencia de Vox, aunque se puede sospechar que el objetivo latente era mostrar al Gobierno central el camino de lo que se hace cuando se gobierna sin poder sacar adelante los presupuestos y, así, tratar de acelerar la convocatoria de elecciones generales. Veremos lo que deparan los resultados y las lecturas que se hagan de ellos. Mientras tanto, proponemos poner el foco en lo que se ha hecho desde el Parlamento de Andalucía en esta legislatura.

A diferencia de las otras autonomías, el PP en Andalucía obtuvo la mayoría de escaños suficiente como para gobernar en solitario y convertirse en el partido dominante en el legislativo. En esta legislatura se han desarrollado multitud de iniciativas parlamentarias (como puede verse aquí), pero probablemente ninguna tan relevante para la ciudadanía como la aprobación de leyes. En términos de producción legislativa, sus señorías andaluzas se ubican en la media del periodo (1982-2026), con 31 leyes aprobadas, como se aprecia en el gráfico 1.



En esta actividad legislativa destaca la aprobación de cuatro leyes que crean otras tantas universidades privadas (Alfonso X-Mare Nostrum, Europea de Andalucía, CEU Fernando III, Tecnológica Atlántico-Mediterráneo) en un ecosistema educativo en el que hay una universidad pública por provincia (dos en Sevilla) y una privada, Loyola de Andalucía, con campus en Córdoba y Sevilla. Destacan también algunas leyes que van destinadas a grupos específicos, como los relacionados con la discapacidad, la atención temprana, las mujeres rurales y del mar, pero también los agentes medioambientales y el colegio de criminología. En términos relativos, no es una producción comparable a otras legislaturas, pero se sitúa en la media esperable (que es de 32 leyes por legislatura para todo el periodo).

Lo que puede ser más relevante para este caso, al igual que lo fue para Aragón y Castilla y León, es la manera en que se han aprobado estas leyes. Proponemos prestar atención al grado de acuerdo que los representantes de la ciudadanía en el legislativo andaluz han conseguido construir con sus rivales políticos para legislar. Para ello usamos el índice de inclusión, que se computa contabilizando los votos que ha recibido una ley. Este índice adopta valores entre 0 y 1. "0" significa que solo los parlamentarios que apoyan al Gobierno (el PP en este caso) han votado a favor de la ley. "1" significa que todos los parlamentarios han votado a favor (incluidos los que pueden haberse abstenido). A este índice se le puede llamar también de acuerdo o de cooperación o de capacidad de atracción o de conflicto parlamentario: cuanto más bajo es el índice, menos capaces han sido los actores políticos de construir acuerdos con los rivales y más manifiesto es un cierto grado de desacuerdo o conflicto que, por otro lado, es normal en toda democracia.



Sin tener índices de acuerdo político tan altos como los de Navarra, Canarias o Catalunya, o tan bajos como los de Madrid, Valencia y Galicia (véase aquí), Andalucía se ubica en una posición intermedia con un índice de inclusión general de 0,68. Naturalmente, como se aprecia en el gráfico 2, hay variaciones temporales. En este gráfico aparecen en rojo las legislaturas en las que el PSOE es el partido dominante y en azul las que el predominante es el PP. En la primera legislatura de Juanma Moreno al frente de la Junta, con Ciudadanos, nos encontramos con el cuarto índice de cooperación parlamentaria más elevado del periodo, aunque el más alto se encuentra en el Gobierno, también en minoría, de Susana Díaz, respaldado igualmente por Ciudadanos. Pero en esta legislatura que termina, el Parlamento de Andalucía tiene la cota más baja de cooperación legislativa con la mayoría absoluta del Partido Popular. Se ha pasado de una mayoría relativa a una mayoría absoluta con el mismo partido dominante. ¿Aventura esta situación un nuevo escenario en el que el acuerdo es menos frecuente o es un bache puntual?

"No siempre las mayorías absolutas generan poca cooperación, como puede apreciarse en las legislaturas I, II y III del Parlamento de Andalucía"

Es cierto que cuando hay mayorías relativas los partidos tienden a buscar acuerdos, a veces más amplios de los necesarios para aprobar una ley, tal como se muestra en este trabajo. Es decir, tienden a incorporar los puntos de vista o aspiraciones de los rivales para legislar con más frecuencia que cuando hay mayorías absolutas, lo que probablemente redunde en unas leyes mejores, más duraderas y más orientadas a capas amplias de la población. Aun así, no siempre las mayorías absolutas generan poca cooperación, como puede apreciarse en las legislaturas I, II y III del Parlamento de Andalucía. Eso sí, eran otros tiempos y ya sabemos que a medida que nos distanciamos de la Transición, la inclusividad en la tarea legislativa se reduce.

En comparación con los casos de Castilla y León y Aragón, parece que cuando el PP está en minoría tiende a pactar más con los rivales que cuando tiene mayorías absolutas. Es una característica poco frecuente en otros partidos que obtienen mayorías suficientes para gobernar en solitario. En esta legislatura que concluye, en términos comparados, sus señorías no han desarrollado tanto la cooperación con el rival. Esto es normal en las leyes de presupuestos y en las de hacienda y financiación en general, pero no tanto en otras menos "ideológicas", como las leyes de montes, gestión ambiental, policías locales, vivienda, universidades, fomento de la industria (o la del Consejo Consultivo o de mujeres rurales y del mar). Todas ellas han sido aprobadas sin el concurso de la oposición (Vox incluido). Pero ya sabemos que dos no bailan si uno no quiere.

Por el contrario, las leyes en las que todos los representantes han estado de acuerdo son las que están dirigidas a grupos específicos, tal como se indicó más arriba (añádase la ley del flamenco y la de gestión de emergencias). Se trata de una pauta repetida: las leyes en las que se produce una mayor cooperación entre los grupos políticos son aquellas en las que sus señorías legislan para sectores de la población con necesidades específicas o en situación de vulnerabilidad.

En la campaña electoral que ahora se inicia se hablará de muchos temas tomando como referencia el horizonte futuro, pero también conviene girar un poco la cabeza y mirar lo que se ha hecho y cómo se ha hecho para tener presente, por lo menos, el tipo de política que vamos construyendo.