El acuerdo político en esta legislatura: más consenso, menos leyes aprobadas

Los últimos plenos del Congreso de los Diputados y el comienzo del nuevo curso político invitan a una reflexión informada acerca del comportamiento legislativo de los representantes de la ciudadanía. Cuando a finales de julio se pregunta a la ciudadanía si la política en el Congreso tiende más hacia el acuerdo entre rivales o hacia el conflicto —medida en una escala de cero a diez—, la media se sitúa en el 7,14; es decir, se percibe más inclinada hacia el conflicto que hacia el acuerdo. Seis de cada diez españoles ubican a la política en el Congreso por encima de esa media y aproximadamente un tercio (34%) percibe que hay un conflicto máximo al ubicarse en el diez. Se trata de una percepción frecuente desde hace unos años. En otras palabras, la política en el Congreso es percibida frecuentemente como una arena en la que los rivales políticos no están guiados tanto por la construcción de acuerdos como por el conflicto entre grupos políticos.

"La población percibe el Congreso como conflictivo por la teatralización llevada a cabo en las cámaras legislativas"

Sospechamos que esta percepción descansa en una amplia gama de comportamientos que son fácilmente visibles en cualquier sesión plenaria del Congreso, pero también en las cámaras autonómicas: gritos, faltas de respeto, acusaciones, broncas, insultos, etc. Los últimos plenos del Congreso reflejan fielmente esta situación y es probable que no haya cambios.

Hay algunos datos de lo que llevamos de legislatura que pueden ayudar a ponderar esta situación. Nos centramos en las leyes aprobadas, que simbolizan el acto político más relevante de una cámara de representantes en lo que respecta al impacto sobre la ciudadanía. Según la web del Congreso, en la actual legislatura se han aprobado veintitrés leyes. En un tercio de los casos (ocho leyes, 35%) estas leyes no han recibido votos negativos. Es decir, ningún grupo parlamentario se ha opuesto a la aprobación de la ley. Se trata de leyes destinadas a grupos específicos —personas con ELA y con incapacidad permanente, bomberos y guardas forestales, donantes de órganos—, la defensa o el ajuste a la normativa europea. En el resto de las leyes aprobadas con oposición (quince), el PP ha votado a favor en la mitad (siete leyes) mientras que Vox ha estado en contra en casi todas (doce leyes). 

Por si es de interés: la mayoría de las leyes aprobadas las ha iniciado el Gobierno (diecisiete, un 74%), no el legislativo. De estas leyes, el 60% se aprueban sin votos negativos y solo en un tercio (35%) el Partido Popular ha votado en contra. No entraremos en los motivos de esta situación, pero los factores que explican el nivel de acuerdo en las legislaturas se pueden encontrar aquí.

Estos datos nos ponen en la pista de que nuestros representantes o hacen un esfuerzo por acordar posiciones que incorporan a otros grupos o coinciden en algunos casos en sus planteamientos. Esto puede visualizarse mejor con el índice de inclusión. Este índice adopta el valor cero cuando solo los partidos que apoyan al Gobierno votan a favor de la ley propuesta (para entendernos, PSOE y Sumar) y el valor uno cuando ningún representante vota en contra. En lo que llevamos de legislatura, este índice es de 0,69, ligeramente por encima de la legislatura pasada (0,68) y de la décima (la primera del Gobierno de Rajoy con 0,58) que es la legislatura que tiene el índice de inclusión más bajo de la democracia, como puede verse en el gráfico.

"A pesar de que se percibe el parlamento como un área de conflicto, la aprobación de leyes genera el mismo o más consenso que en etapas recientes"

Esto puede resultar paradójico. ¿Cómo es posible que ese conflicto que se percibe en los parlamentos conviva con un grado de acuerdo en la aprobación de las leyes similar al de otras legislaturas "menos conflictivas"? Hay dos explicaciones para ello. Una tiene que ver con la producción legislativa. El grado de acuerdo puede ser similar a otras legislaturas, pero se producen menos leyes —las veintitrés leyes aprobadas en lo que va de legislatura contrastan con las ciento cincuenta leyes que se pueden aprobar en una legislatura tipo—. Es decir, el grado de acuerdo puede ser el mismo en los temas que finalmente se consensúan, pero lo cierto es que los partidos se ponen de acuerdo sobre menos cosas. La otra explicación es un poco más técnica. Un gobierno en minoría tiene que recurrir —por necesidad de la aritmética parlamentaria— a otros partidos para aprobar leyes. Así pues, todas las leyes aprobadas en esta legislatura incorporan, por definición, un cierto grado de acuerdo, típicamente, con grupos que no forman parte del Gobierno, aunque sí de lo que se ha venido en llamar el bloque de investidura. Y esto explica que cierto acuerdo (intrabloques) pueda convivir con otra cierta polarización (interbloques).

Esto nos lleva a una conclusión moderadamente optimista y es que, a pesar de lo que pueda percibirse, todavía hay cuestiones en las que existe un consenso transversal en la política española. No es algo baladí para el funcionamiento de la democracia. La otra conclusión no tan positiva es que, incluso en situaciones con un cierto nivel de acuerdo entre diferentes partidos, puede ser difícil evitar la parálisis legislativa, especialmente mientras persista un elevado grado de polarización entre bloques. 

El nivel de inclusión que llevamos en lo que va de legislatura es, con alguna diferencia, similar al de la última legislatura en que gobernó Aznar y la primera en que lo hizo Zapatero, aunque alejado de lo que ocurrió en las seis primeras legislaturas. Como se ha indicado en alguna ocasión, a medida que nos alejamos del momento fundacional de la democracia (la Transición), parece que es más difícil que sus señorías construyan acuerdos satisfactorios. Excepto, y este matiz es importante, en algunos asuntos generalmente orientados a grupos concretos en situación vulnerable (infancia, mayores, mujeres, víctimas de terrorismo, etc.), aquellos relativos al ajuste a la normativa europea, o los relacionados con la defensa, la justicia o las relaciones internacionales.  

"A pesar del contexto de polarización, una mayoría de españoles cree que es beneficioso llegar a acuerdos con rivales políticos"

Volvamos por un momento a la encuesta referenciada. Se ha preguntado a la ciudadanía que indique su grado de acuerdo en una escala de cero (nada) a diez (mucho) con la frase siguiente: "En política es deseable llegar a acuerdos con rivales políticos, aunque estén alejados ideológicamente". El español medio se ubica casi en el seis (5,8), aunque el 55% de las personas que responden se posicionan claramente por encima de esa media y un 31% está en las posiciones 8-10 (el 15% está en las posiciones equivalentes de desacuerdo 0-2). Esta cierta preferencia de la ciudadanía hacia la dimensión del acuerdo en la gestión de la política no debería pasar desapercibida a los responsables políticos. De hecho, esta era la postura dominante entre los representantes de la legislatura anterior, como se ha mostrado en alguna publicación. En la ciudadanía, hoy día y con datos provisionales, los votantes declarados del PSOE (65%) y Sumar (65%) se ubican con más frecuencia en el polo del acuerdo que los del PP (57%) y Vox (43%). 

Después de realizar multitud de trabajos sobre los representantes españoles y prestar atención a cómo se desarrolla la política visible en la actualidad, hay una pregunta que intriga: ¿hay alguna posibilidad de que la manera en que se maneja la política invisible, ahí donde se gestan los acuerdos políticos, contagie un poco a la política visible?