Ampliar para proteger: ¿Es Ucrania una inversión en seguridad para la UE?

Cuando Rusia lanzó su guerra de agresión contra Ucrania en febrero de 2022, la Unión Europea (UE) recuperó el que ha sido históricamente su instrumento de acción exterior más exitoso: la ampliación.

La UE pasó de una relativa "fatiga de ampliación" a una ampliación geopolítica de la noche a la mañana en 2022. El mensaje implícito era que la lógica basada en méritos no era la única que podía motivar revivir el proceso. El despertar geopolítico a partir de la invasión rusa de Ucrania enmarcó la ampliación como una necesidad estratégica, pensando en la necesaria revisión de la arquitectura de seguridad europea que se había desmoronado con la invasión. En el caso concreto de Ucrania, la UE ve su potencial membresía como una inversión en seguridad y una forma de ofrecer una perspectiva política tras la guerra.

"La urgencia geopolítica pone en entredicho el proceso basado en méritos y puede desincentivar a los países que lo han estado siguiendo"

Sin embargo, la urgencia geopolítica pone en entredicho el proceso basado en méritos y puede desincentivar a los países que lo han estado siguiendo, sin tener certezas sobre la membresía, a seguir por el camino de las reformas. Por tanto, las preguntas que subyacen al debate sobre ampliación en un momento en que la rivalidad geopolítica está en auge y la seguridad europea está amenazada son: cómo reconciliar el proceso basado en méritos con las aspiraciones geopolíticas de completarlo cuanto antes; cómo preparar política e institucionalmente a la Unión para acomodar la ampliación y fortalecer su capacidad de actuar como actor geopolítico; cómo la ampliación y reforma de la UE pueden contribuir a fortalecer la política exterior y de seguridad del club comunitario y, en el caso específico de Ucrania, cómo contribuye su incorporación a la seguridad y defensa del continente.

¿Méritos técnicos o criterios geopolíticos?

La Unión Europea está atravesada por varias crisis de identidad, al menos desde la gran recesión de 2008, pero especialmente desde el referéndum del Brexit en 2016, que hizo el proceso de integración reversible. Estas crisis han generado divisiones entre los Estados miembros que se han ido exacerbando cada vez que la UE añadía un nuevo desafío a su colección. Así, muchas respuestas de los Veintisiete se explicaban en clave de división geográfica: norte-sur, este-oeste. La gestión del escenario prebélico y las respuestas a la invasión también están atravesadas por la división este-oeste, es decir, por la cercanía a Rusia y la percepción de amenaza que genera.

En este sentido, los países que han sufrido la opresión soviética estarían dispuestos a acelerar el proceso porque entenderían que frenar las ambiciones expansionistas de Rusia pasa por la incorporación de cuantos más Estados a la UE mejor, y especialmente Ucrania, que tiene experiencia combatiendo a Rusia. Otros países más al oeste entienden que existe la necesidad de reforzar la identidad política de la Unión para convertirla en un actor geopolítico de peso. Por tanto, no se puede ampliar la Unión sin saber cómo funcionará la convivencia con nuevos miembros, ni sin que estos nuevos miembros puedan cumplir con sus deberes y derechos desde el primer día. 

"Esta opción consistiría en la incorporación formal de Ucrania a la UE y, a continuación, condicionar la membresía de pleno derecho en función del cumplimiento de ciertos criterios"

En medio de la presión por alcanzar algún tipo de acuerdo patrocinado por el presidente Trump, la Comisión Europea planteó la posibilidad de una "ampliación inversa" o "integración gradual". Esta opción consistiría en la incorporación formal de Ucrania a la UE y, a continuación, condicionar la membresía de pleno derecho en función del cumplimiento de ciertos criterios. Si bien parece que la Comisión está más centrada en la ampliación que en el proceso de reforma interna que la UE necesitaría para acomodar nuevos miembros, las capitales tienen la última palabra en el proceso de adhesión. Y algunas rechazaron la propuesta de la Comisión aludiendo precisamente a la necesidad de salvaguardar la Unión frente a futuros miembros.

En cualquier caso, en todas las olas de ampliación ha habido consideraciones (geo)políticas por encima —o, como mínimo, en paralelo— de las técnicas. De igual manera, toda ampliación ha supuesto una reforma en tanto que los tratados de adhesión modifican los tratados de la UE. En las circunstancias actuales, incluso reconociendo la importancia de los criterios de Copenhague, la relevancia de la ampliación debe verse a través de la "lógica geopolítica". Sin embargo, aunque la ampliación obedezca a razones de seguridad, la capacidad y carácter transformador del proceso no pueden ni deben ser descartados, ni a nivel interno, ni con los Estados candidatos.

Reformas para apuntalar la autonomía estratégica abierta

En su primer mandato como presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen declaró que la suya iba a ser una Comisión geopolítica. Esta declaración vino a complementar otras visiones como las del presidente francés, Emmanuel Macron, quien advirtió de la necesidad de que la UE tuviera autonomía estratégica, que luego el Gobierno de España completó añadiendo "abierta" en su concepción. Una Unión con autonomía estratégica abierta, motivada por el impulso de una Comisión geopolítica, implicaba una UE con su "actoridad" reforzada. Es decir, con la capacidad de decidir, de manera autónoma y sin influencias de terceros, dónde estaban y cuáles eran sus intereses; con la capacidad de movilizarse para defenderlos y conseguirlos si fuese necesario; y con la capacidad de poner encima de la mesa los instrumentos necesarios para ello.

"La ciudadanía se muestra muy favorable a que la UE asuma más competencias en política exterior y de seguridad y en política de defensa"

La ampliación desafía la autonomía estratégica abierta en tanto que añade más actores con capacidad de decisión y poder de veto en el ámbito de la política exterior y de seguridad. Precisamente, la cuestión de la capacidad y la rapidez de la UE de tomar decisiones en política exterior es cuestionada de manera permanente por aliados y Estados miembros. A menudo, las decisiones en política exterior son rehenes de negociaciones políticas que no tienen que ver con el objeto de la decisión en cuestión. Otras veces, las decisiones son de mínimos para preservar el consenso al que empuja la unanimidad en la toma de decisiones. Con todo, la ciudadanía se muestra muy favorable a que la UE asuma más competencias en política exterior y de seguridad y en política de defensa. El Eurobarómetro de otoño de 2025 muestra que alrededor de un 80% de la ciudadanía apoya la política de seguridad y de defensa de la UE, y una edición especial publicada en febrero de 2026 muestra que el 52% de los europeos espera que la UE refuerce su seguridad y defensa.

La UE se encuentra con el dilema de tener una perspectiva de ampliación sin saber cómo impedir que los nuevos miembros (y los antiguos) opten por el uso sistemático del veto en política exterior. La UE reconoce que necesita convertirse en un actor de peso en el actual contexto geopolítico, pero parece ser que los Estados miembros ignoran cómo deshacerse de los inconvenientes de la unanimidad en la toma de decisiones salvaguardando sus ventajas. Las propuestas para pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada (reforzada) con el uso de la cláusula pasarela (aunque no puede usarse para asuntos militares o de defensa), la extensión del uso de la abstención constructiva muestran que las opciones existen: "solo" se necesita voluntad política.

Otra opción, como la integración diferenciada o la Europa a varias velocidades, puede hacer surgir nuevas divisiones entre los Estados que forman parte de un núcleo y los que no, generando desequilibrios, miembros de primera y de segunda y una mayor cacofonía si la UE no consigue hablar con una sola voz en materia de acción exterior. En el caso de Ucrania, el presidente Volodímir Zelenski ha declarado que no aceptará algo que no sea una membresía con todos los derechos. Con todo, si la lógica es actuar con autonomía estratégica abierta, las reformas de cara a mitigar los efectos negativos de la unanimidad son claves.

Ampliar la UE como respuesta geopolítica: el caso de Ucrania

Integrar futuros miembros en la política exterior y de seguridad de la UE refuerza la autonomía estratégica abierta, la política exterior y de seguridad común y la política común de seguridad y defensa porque añade más Estados respaldando las decisiones de la Unión. En términos de recursos, eso implica más población, más capital, más diplomacia y más capacidades en el haber de la UE. Sin embargo, por una cuestión de tamaño, algunos países pueden ser más fáciles de integrar que otros.

Montenegro y Albania, principales candidatos en los Balcanes para incorporarse a la UE, ya han alineado su política exterior con la de la UE como antesala de culminar su proceso de adhesión, especialmente a raíz de la invasión rusa de Ucrania. El hecho de pertenecer a la OTAN facilita el alineamiento en política exterior. Por tamaño, población y economía, no implican demasiadas dificultades a la UE más allá de añadir más actores en el entramado institucional de la Unión.

"La adhesión de Ucrania supondría una redistribución de recursos significativa: menos fondos de política agraria común y de cohesión para los Estados miembros actuales"

El caso de Ucrania es distinto, más allá de la excepcionalidad que supone la situación de guerra que vive el país. Su tamaño lo convertiría en el quinto país más grande de la UE por población y aumentaría un 10% la población total de la Unión. Económicamente, el impacto de la ampliación de Ucrania más el coste de la reconstrucción se situaría alrededor de 523.000 y 593.000 millones de euros. A pesar de estar comprometida con su reconstrucción cuando termine la guerra, la adhesión de Ucrania supondría una redistribución de recursos significativa: menos fondos de política agraria común y de cohesión para los Estados miembros actuales (-15% y entre un 20 y un 10% dependiendo del Estado, respectivamente). 

Sin embargo, su contribución a la seguridad y defensa europea se manifestaría en varios ámbitos:

 

• A nivel institucional, su integración a la UE apartaría a Ucrania de la esfera de influencia rusa, teóricamente reduciría los incentivos de amenazas, coerción de terceros y facilitaría su transformación en un estado de derecho con instituciones sólidas, reduciendo la inestabilidad en el vecindario oriental. Políticamente, reforzaría el mensaje de la UE como un actor geopolítico de peso y con un proyecto político vigente y con futuro.
   
• A nivel militar, Ucrania posee un ejército listo y entrenado para combatir, con experiencia directa en un conflicto bélico de alta intensidad. Ucrania ha desarrollado una cultura estratégica centrada en la defensa y la disuasión; y tiene experiencia en construir interoperabilidad con las otras fuerzas militares de la UE y de la OTAN. Además, pasaría a convertirse en un contribuyente en la disuasión europea más que un pozo de recursos militares.
   
• A nivel industrial, Ucrania ha desarrollado una base sólida de producción de capacidades militares y experiencia en nuevos aspectos bélicos como la guerra de drones. Con su integración, la UE podría beneficiarse de esta base industrial y fortalecer la base tecnológica de defensa de Europa, a la vez que podría intentar reducir su dependencia estratégica de proveedores no europeos.

Por tanto, la entrada a la UE contribuiría decisivamente a aumentar las capacidades militares de la UE y a proyectar poder duro en un mundo en riesgo de operar cada vez más bajo la lógica de suma cero, sin olvidar la proyección de poder blando, contribuyendo decisivamente a la estabilidad del continente. Sin embargo, Ucrania sigue en guerra y Rusia puede seguir constituyendo una amenaza en el futuro. Su entrada en la UE funcionaría como garantía de seguridad con la validez del artículo 42.7 del Tratado de la UE, que obliga al resto de Estados miembros a prestar ayuda con todos los medios a su alcance en la eventualidad de una agresión armada.

La guerra y las reformas: variables decisivas

Si bien es cierto que a nivel militar la UE se vería beneficiada de los conocimientos, capacidades y experiencia de Ucrania, y que la ampliación contribuiría a la ambición geopolítica de la Unión, el debate está más centrado en los resultados de la ampliación y en el proceso que tienen que completar los candidatos que en lo que tiene que hacer la UE para hacer que la ampliación contribuya definitivamente a su condición geopolítica en lugar de entorpecerla.

En este sentido, cabe destacar dos consideraciones. En primer lugar, ampliar la UE hacia el este, con el conflicto en Ucrania finalizado, estancado o en marcha, expondría a todos los países de la UE a un conflicto bélico si Rusia no cesa en su empeño expansionista, en virtud del Tratado de la Unión Europea.

Segundo, sin las reformas necesarias para acomodar a nuevos miembros y sin la población de la UE aceptando como positiva y necesaria la ampliación, dando democráticamente su beneplácito, esta fracasará, independientemente de lo que Ucrania pueda contribuir, militar o políticamente, a la seguridad y defensa de la UE.

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