Ana Gallego, Comisión Europea: "No estamos desregulando, estamos aprendiendo a regular mejor"

 
Con el ómnibus estamos ante una herramienta de eficiencia normativa o ante un cambio profundo de la forma de legislar de la Unión Europea. ¿Puede ser una forma de evitar un poco el control parlamentario?

En ningún caso se evita el control del Parlamento, porque es una ley que sigue el mismo procedimiento que las demás. Es decir, desde el punto de vista del proceso de toma de decisiones y del procedimiento legislativo, no hay ninguna diferencia con respecto a las leyes ómnibus.

La única particularidad de la ley ómnibus es que, al tratar de responder a la necesidad de actuar en distintos sectores, se han articulado paquetes legislativos que modifican normas distintas. En lugar de adoptar reformas por separado, se aborda el sector de forma global, en la medida en que se quiere incidir, y se modifican todas las leyes que se requieren para ello. Es una técnica normativa que en ningún caso exime del cumplimiento de los procedimientos de toma de decisiones, es decir: las mayorías, los plazos y el procedimiento legislativo.

Hay otra característica que no tiene por qué convertirse en rasgo permanente de los ómnibus. Se han relajado o modificado los procedimientos de Better Regulation, si bien son protocolos y procedimientos internos en la elaboración de los proyectos.

Entonces, en lugar de realizar consultas públicas y análisis de impacto y pasar todo el proceso —que, repito, son procedimientos internos de Better Regulation—, se han hecho diálogos de implementación con los sectores afectados y se ha acudido a otras fuentes para fundamentar las propuestas. Pero eso no afecta en ninguna medida al procedimiento legislativo.

"El déficit de competitividad de las empresas europeas y las llamadas de atención de los informes de Draghi y de Enrico Letta eran evidentes. Había que actuar"

A la pregunta de si las leyes ómnibus han exceptuado de algún modo las exigencias de consulta y los requerimientos internos de Better Regulation, la realidad es que la preparación de estos instrumentos ha venido precedida de extensas consultas con un amplio elenco de partes interesadas. También de diálogos sobre la aplicación de estas legislaciones sectoriales con las partes interesadas y con organizaciones del ámbito europeo. La urgencia en la necesidad de intervención para reforzar la competitividad de las empresas de la UE ha llevado a ensayar nuevas formas de consulta, ampliar los mecanismos de consulta y acudir a otras fuentes para fundamentar las propuestas, pero las consultas han tenido lugar.

En cuanto al vehículo normativo, esta fórmula podrá utilizarse en la medida en que sea necesario para regular sectores completos que requieren la afectación de distintas normas, en particular para abordar medidas urgentes para mejorar la competitividad.

Ha hablado de que podría ser una fórmula para responder a las críticas de los procedimientos muy lentos y tediosos que tiene la Unión Europea a la hora de regular. ¿El ómnibus puede responder a esta necesidad de que la Unión Europea sea más rápida en tomar decisiones?

Lo cierto es que es una crítica a la que tenemos que responder con franqueza y honestidad. Es necesario proporcionar soluciones ágiles y ser más rápidos en la toma de decisiones. Además, los retos son urgentes. El déficit de competitividad de las empresas europeas y las llamadas de atención de los informes de Draghi y de Enrico Letta eran evidentes. Había que actuar.

Pero no podía empezarse a actuar de forma fragmentada, ni tocando las leyes por separado, con distintos tiempos de respuesta que iban a diluir el impacto conjunto de regular un sector por completo y tocar todas las normas necesarias para ello.

No afecta al procedimiento legislativo —que está en los tratados y no se toca—, pero ayuda a sentar un precedente de que la Unión Europea puede responder de forma rápida y de que los procedimientos legislativos se pueden acortar en la medida de lo posible en vez de durar años. Los trílogos, en algunos casos, han sido bastante largos. La idea es que cuando hay voluntad política y hay una urgencia ante la que hay que responder, se puede ser más ágil.
 
¿Cómo distingue simplificar de reducir obligaciones? Sabe que existe una crítica sobre en qué medida los ómnibus pueden estar bajo una presión muy importante de las empresas presionando sobre el hecho de reducir obligaciones más que de simplificar.

Más allá de la crítica, de los deseos y de las expectativas —que es verdad que existen—, la llamada a la desregulación es real. Sin embargo, lo que hay que ver es el resultado de las normas que se han adoptado y el impacto en el núcleo efectivo de las garantías y de las protecciones. Si esto se ha visto disminuido, vamos a hablar de ello. Pero si no —que es lo que yo pienso—, vamos también a situar el debate en términos proporcionados.

"El núcleo de protección sí que se puede considerar intocable, pero muchas veces los requisitos y los procedimientos admiten distintas formas de llegar al mismo sitio"

Porque la simplificación y los procedimientos a través de los cuales se garantizan los derechos, se hacen cumplir las garantías y las protecciones que recoge la normativa no son absolutos. El núcleo de protección sí que se puede considerar intocable, pero muchas veces los requisitos y los procedimientos admiten distintas formas de llegar al mismo sitio. Entonces, no podemos santificar los procedimientos de forma que, si se toca algo para hacerlo más ágil, menos complejo, etcétera, lo que se esté tocando sea el núcleo del derecho.

Porque muchas veces, además, los procesos responden a negociaciones de última hora en el procedimiento legislativo y a exigencias que nada tienen que ver con el núcleo duro de la protección del derecho. No creo que nadie piense que las protecciones, las garantías y los derechos solo se pueden hacer efectivos de una forma. Aceptar que la práctica de aplicación de las normas puede llevar a identificar ámbitos que se pueden simplificar es lo mínimo que se le puede exigir a los organismos públicos: aprender de la experiencia y escuchar a los destinatarios de la norma.

Luego también hay dos filosofías a la hora de establecer obligaciones: establecer la obligación y dejar a las empresas o a los ciudadanos los medios para cumplirla, o establecer complejos procesos de supervisión y de seguimiento. Son dos visiones contrapuestas de la regulación.

En Europa se tiende más a supervisar y hacer seguimiento, mientras que en otros mercados se establece más el marco jurídico y luego, si hay una inspección y no se ha cumplido con la normativa, se asumen las consecuencias.

Son dos filosofías distintas. No creo que haya una fórmula absoluta o una varita mágica. El incumplimiento se da en ambos modelos y reaccionar a los incumplimientos y facilitar el cumplimiento de la norma se puede hacer de distintas formas. No hay que santificar los procedimientos en términos absolutos.

¿Existe un riesgo de que la simplificación consolide ventajas competitivas de los actores ya dominantes en el mercado?

Pues yo diría que, al contrario. Estoy pensando sobre todo en los dos ómnibus que conozco bien: el de diligencia debida y el Ómnibus Digital, en lo que respecta sobre todo al ámbito de protección de datos.

En el de diligencia debida, lo que se ha hecho es aumentar el umbral de empleados para las empresas que tienen obligaciones de presentación de informes. No es que no estén obligadas a cumplir los estándares, sino que tienen menos obligaciones burocráticas a la hora de demostrar ese cumplimiento.

Entonces, lo que se ha hecho es limitarlo a las empresas muy grandes, que ha sido parte de la crítica: que se reduce el ámbito subjetivo de aplicación y que el número de empresas sujetas es menor. Pero lo cierto es que eso favorece a las empresas más pequeñas.

También se ha mejorado la garantía para que las empresas, que suelen ser más pequeñas, dentro de la cadena de valor no asuman el cumplimiento de obligaciones que corresponden a la empresa principal, salvo cuando sea estrictamente necesario.

Así pues, se ha intentado, primero, limitar las obligaciones a empresas grandes con mayor capacidad de cumplimiento y, segundo, evitar que deriven esas obligaciones en las empresas más pequeñas de la cadena de valor.

En materia de protección de datos ocurre algo muy similar. Se están reduciendo las obligaciones de presentación de informes, se ha aumentado el umbral de empresas consideradas pequeñas o medianas y la mayoría de las medidas de simplificación van dirigidas precisamente a reducir obligaciones para pymes.

"La intención ha sido mejorar las condiciones de competitividad de la empresa, y la inmensa mayoría de las empresas del mercado único son pequeñas y medianas"

Se vuelve a un principio básico del reglamento de protección de datos, que en mi opinión se había desdibujado por un excesivo formalismo: las obligaciones de cumplimiento están directamente relacionadas con el riesgo real del tratamiento. Cuando existe un riesgo, no hay que agotar innecesariamente a la empresa con obligaciones de presentación de informes o de información.

Así que, si bien en algunos sectores puede darse el efecto de favorecer a actores dominantes, la intención ha sido mejorar las condiciones de competitividad de la empresa, y la inmensa mayoría de las empresas del mercado único son pequeñas y medianas.

Su ventaja comparativa debería mejorar. Y, sobre todo, se ha reducido la carga sin desdibujar la protección que ofrece la norma. Si alguna empresa ha quedado fuera de determinadas obligaciones, precisamente ha sido la pequeña y mediana empresa.
 
¿Qué pasa con el "efecto Bruselas"? Es decir, con el hecho de que Europa ha sido reconocida por marcar estándares a empresas de fuera, en cuanto al cumplimiento normativo. Con la simplificación que impulsa la Comisión, ¿cómo afecta esto a la presencia de empresas no europeas en Europa?

Para las empresas de fuera de la Unión Europea que quieren invertir y operar en el mercado único, la simplificación solo puede aumentar el atractivo del mercado europeo.

Es cierto que hay un mercado único y de libre circulación, pero siguen existiendo barreras operativas, mucho más evidentes para empresas que vienen de fuera y que esperan encontrar un mercado plenamente integrado.

En cuanto al "efecto Bruselas", sigue siendo totalmente real. En protección de datos es donde se formuló con más claridad, a través de las decisiones de adecuación, que han exportado estándares europeos.

Esto no está en cuestión con los ómnibus, porque el núcleo de protección de derechos no se ha tocado. Reducir derechos habría puesto en peligro la red de decisiones de adecuación. Eso estaba claro que no podía ocurrir. La simplificación se queda en el plano procedimental y formal, no en el sustantivo.

¿En qué medida la entrada del Parlamento en la discusión ha afectado a las previsiones iniciales de la Comisión?

La Comisión propone y los colegisladores disponen. La simplificación es un esfuerzo interinstitucional. La nueva composición del Parlamento ha cambiado la geometría de apoyos y eso ha alterado algunos resultados finales, como ocurrió con el ámbito de aplicación del primer ómnibus. Pero esto es habitual en los procedimientos legislativos.

¿Cómo piensa la Comisión medir si los ómnibus han funcionado?

Habrá que medir el ahorro real —en el paquete actual se prevén 11,9 billones de euros—, indicadores de rendimiento del mercado y análisis cualitativos sobre si se ha facilitado la vida de las empresas.

Será un ejercicio de prueba y error, pero el esfuerzo concentrado y coordinado debería tener un impacto medible, tanto cuantitativa como cualitativamente.

Muchas gracias.