El fin del capítulo entre la UE y Mercosur: éxito europeo, naufragio francés

El 8 de enero el Consejo de la UE autorizó, por mayoría cualificada, la firma del acuerdo con Mercosur, que debería producirse el 17 de enero en Asunción (Paraguay) entre, por una parte, los presidentes de Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay y, por otra, Úrsula von der Leyen, la presidenta de la Comisión Europea. Por primera vez, Francia queda en minoría en un acuerdo de libre comercio, junto con Polonia, Hungría, Austria, Irlanda y la abstención de Bélgica. Quedará aún la ratificación por parte del Consejo, de nuevo por mayoría cualificada (55% de los Estados y 65% de la población), y por el Parlamento Europeo por mayoría simple. ¿Cómo hemos llegado hasta aquí?

"Mercosur se ha convertido en el chivo expiatorio de los problemas de competitividad de la agricultura francesa, que se juegan esencialmente dentro de la UE"

Si el mandato de negociación data de 1999, la negociación real solo tuvo lugar entre 2016 y 2019, con una primera conclusión provisional en junio de 2019, y luego entre 2023 y 2024 con el regreso de Lula al poder en Brasil. Hay que reconocer que las organizaciones agrarias francesas siempre han sido hostiles al acuerdo. En realidad, Mercosur se ha convertido en el chivo expiatorio de los problemas de competitividad de la agricultura francesa, que se juegan esencialmente dentro de la UE.

Hasta 2010 la situación es satisfactoria. Entre 2000 y 2010 la balanza comercial agroalimentaria de Francia es estable, con un superávit del orden de 8.000 a 9.000 millones de euros, repartido de forma equilibrada entre la UE y los países terceros. Entre 1993 y 2010, tras tres reformas de la PAC favorables a Francia, la renta agraria neta por activo no asalariado, descontada la inflación (indicador B de Eurostat), progresa un 65% en Francia, frente a una media del 38% en la UE (UE-15). A partir de 2010 la situación se degrada profundamente. El superávit comercial agroalimentario aún da una ilusión al deteriorarse solo lentamente, pero con un cambio fundamental. La balanza comercial agroalimentaria con los demás Estados miembros de la UE pierde 8.000 millones en quince años y pasa a ser deficitaria a partir de 2015, mientras que gana 6.000 millones con los países terceros. Entre 2010 y 2024, la renta agraria solo progresa un 15% en Francia, frente a un 77% de media europea, un 170% en Italia, un 86% en Polonia y un 79% en España.

Es un auténtico desastre, simbolizado por el paso de Francia de segundo exportador agroalimentario mundial en 2000 a sexto hoy, ya acosada por España. La perspectiva de un déficit comercial agroalimentario en 2025 por primera vez en casi cincuenta años provoca un golpe, más aún cuando Italia, que siempre había sido deficitaria, pasa a ser excedentaria.

Las cifras muestran sin ambigüedad que esta situación es imputable a la política agraria y económica nacional, del Grenelle del Medio Ambiente de Nicolas Sarkozy a la agroecología de François Hollande, continuada a menudo, y a veces peor, por Emmanuel Macron. Las causas están bien identificadas: exceso de normas, sobretransposición de normas europeas a menudo ya excesivas, burocracia tentacular, imposibilidad de construir o ampliar edificios ganaderos, fiscalidad más elevada, prioridad a explotaciones demasiado pequeñas y limitación de su tamaño, coste del trabajo, en particular para frutas y para el sacrificio. Es en este contexto como debe entenderse la hostilidad de los agricultores al acuerdo Mercosur, sobre todo cuando sus dirigentes profesionales sostienen, sin fundamento, que la agricultura es la variable de ajuste de los acuerdos de libre comercio. En realidad es justo lo contrario tras quince años de acuerdos de libre comercio y un aumento de 60.000 millones del superávit agroalimentario de la UE.

"Mercosur es la zona más competitiva del mundo para los productos agrícolas más sensibles de la UE: la carne de vacuno, la avicultura y el azúcar"

Vayamos al contenido del acuerdo Mercosur. En primer lugar, no es un acuerdo agrícola, sino un acuerdo global, en el que la UE tiene mucho que ganar en un mercado de bienes industriales y servicios muy protegido. La dificultad reside en que Mercosur es la zona más competitiva del mundo para los productos agrícolas más sensibles de la UE: la carne de vacuno, la avicultura y el azúcar. Se encontró una solución: instaurar contingentes arancelarios modestos, limitados alrededor del 1,5% del consumo total de la UE. A cambio, la transición hacia el desarme arancelario en ciertos productos industriales es muy larga.

La evaluación cuantitativa más reciente del acuerdo, según las reglas del arte de un modelo de equilibrio general, se publicó en septiembre pasado en el Journal of Agricultural Economics por dos economistas agrarios de reconocido prestigio: el francés Alexandre Gohin, del INRAE, y el irlandés Alan Matthews. Las ganancias globales en régimen permanente para la UE van del 0,22% al 0,42% del PIB, es decir, entre 40.000 y 80.000 millones de euros. Para la agricultura europea y francesa el efecto es aproximadamente neutro: las ganancias en vinos y espirituosos y en productos lácteos compensan las pérdidas, débiles, en vacuno, avicultura y azúcar. El efecto negativo se limitaría al 0,3% de la renta de los productores de carne de vacuno, una variación mínima en el contexto de una duplicación del precio en origen de la carne de vacuno desde 2019. Por un razonamiento simple por reducción al absurdo, esta cifra parece verosímil. De hecho, ya se importan cerca de 200.000 toneladas de carne de vacuno de Mercosur sin efecto visible sobre los precios. No se ve por qué la importación adicional de más de la mitad de esa cantidad podría tener un efecto significativo sobre un mercado de más de seis millones de toneladas.

La clase política francesa ha elegido no organizar verdaderos debates sobre el contenido del acuerdo Mercosur y usarlo como chivo expiatorio de los problemas de competitividad de la agricultura francesa. Eso le evita afrontar su aplastante responsabilidad en esta situación. Emmanuel Macron, aunque en un primer momento apoyó el acuerdo provisional concluido en junio de 2019 y después lo congeló tras el comportamiento de Bolsonaro en la Amazonia, libró una batalla frontal contra el acuerdo afirmando que "las cuentas no salían" y añadiendo siempre nuevas exigencias que sabía que no podían satisfacerse.

Tomemos uno por uno los argumentos de los opositores:
 

1. Sería un acuerdo arcaico porque su mandato data de 1999. Nada más lejos de la realidad. El acuerdo Mercosur sigue la nueva arquitectura de los acuerdos de libre comercio desde 2009, con un capítulo ambicioso de desarrollo sostenible que cubre los convenios fundamentales de la OIT y todos los acuerdos medioambientales multilaterales, incluido el Acuerdo de París sobre el clima, firmado en 2015. A ello se suma el resultado excepcional y sin precedentes de calificar el Acuerdo de París sobre el clima como "cláusula esencial", algo nunca logrado en ningún acuerdo salvo con Nueva Zelanda. Esto permite una suspensión unilateral, parcial o total, en caso de violación del Acuerdo de París. Además, el Acuerdo de Glasgow, jurídicamente no vinculante, que prohíbe la deforestación a partir de 2030, adoptado en 2021 en la COP26, se integra en el acuerdo de manera jurídicamente vinculante. Mercosur es, por tanto, al contrario, el acuerdo más moderno existente, en particular en su dimensión medioambiental.
    
2. Los productos importados de Mercosur no respetarían las normas europeas e impondrían una competencia desleal a los agricultores europeos. Todos los productos importados deben respetar las normas sanitarias y fitosanitarias de la UE y no haber sido cebados con hormonas ni antibióticos, aunque no queden trazas. Si los controles son mejorables, están lejos de ser inexistentes. La normativa europea obliga a controlar al menos el 15% de las importaciones de carne de vacuno. Así, Bélgica controla el 30% de las importaciones de carne de vacuno procedente de Brasil. Cuando ha habido problemas con la carne de vacuno de Brasil, la Comisión Europea no ha dudado en cerrar temporalmente las importaciones en 2008 y en 2017. En cambio, no hay que confundir las normas de los productos con las condiciones de producción, cuyo alineamiento corresponde a las cláusulas espejo integrales inventadas hace dos años por Emmanuel Macron para matar el acuerdo. En efecto, pedir a Mercosur que se alinee con nuestras condiciones de producción medioambientales y sociales a cambio de un acceso muy limitado a nuestro mercado era irreal e injustificado, más aún cuando los agricultores europeos reciben anualmente 40.000 millones de euros en ayudas directas, 7.200 millones en Francia, destinadas en buena medida a compensar la brecha con los costes de producción de los países terceros más competitivos. Sería pedir el oro y el moro, algo por definición no negociable. En el caso de una liberalización total, evidentemente excluida, la instauración de cláusulas espejo integrales podría haberse justificado, en el mejor de los casos, pero no habría bastado para proteger la producción de vacuno, avicultura y azúcar en la UE. Emmanuel Macron mintió al afirmar que el acuerdo con Canadá, el CETA, incluía cláusulas espejo. Construyó una posición, en apariencia hábil, exigiendo un resultado imposible. En realidad, metió a Francia en un callejón del que ya no podía salir.
    
3. Jean-Noël Barrot, ministro de Asuntos Exteriores, sostiene en su entrevista del 10 de enero en Ouest-France que el acuerdo Mercosur pondría en cuestión la soberanía alimentaria de Francia y tendría beneficios económicos insuficientes para justificar poner en dificultad a ciertas filiales agrícolas. En realidad, es la mala política agrícola francesa, aplicada desde hace quince años, la que atenta contra su soberanía alimentaria, del mismo modo que lo habría hecho el Green Deal europeo en su versión inicial de 2021, que habría reducido la producción agrícola europea un 15%, si las medidas más nocivas no hubieran sido eliminadas en abril de 2024 tras las grandes manifestaciones agrarias del invierno anterior. Ya hemos visto que los efectos de Mercosur sobre la agricultura francesa son débiles y las ganancias globales importantes.
    
4. La separación del acuerdo de cooperación mixto y del acuerdo comercial sería un "negacionismo democrático" porque no permitiría que los parlamentos nacionales se pronuncien. Observemos primero que no se cuestiona que las disposiciones, sean de naturaleza legislativa o internacional, que pertenecen a una competencia comunitaria exclusiva, solo deban someterse a la aprobación del Parlamento Europeo. Elegido por sufragio universal, como lo son los parlamentos de los Estados miembros, este es plenamente legítimo para llevar la voz de los ciudadanos en las instancias institucionales de la Unión. Recordemos, además, que todas las grandes políticas de la Unión se deciden por mayoría cualificada de los Estados miembros y se aprueban por mayoría simple en el Parlamento Europeo. La PAC, tan querida por Francia, nunca habría visto la luz si hubiera tenido que ser aprobada por los parlamentos nacionales. La cuestión es, por tanto, simple: ¿Es el acuerdo Mercosur competencia comunitaria?

   "Todos los acuerdos comerciales, sea cual sea su contenido, son, siempre que su objetivo sea esencialmente comercial, de competencia comunitaria exclusiva"

   La respuesta no lo es menos: desde un dictamen del Tribunal de Justicia de la UE de mayo de 2017 sobre el acuerdo con Singapur, todos los acuerdos comerciales, sea cual sea su contenido, son, siempre que su objetivo sea esencialmente comercial, de competencia comunitaria exclusiva. Solo queda fuera el mecanismo de resolución de disputas inversor-Estado, que aquí no está en cuestión. El mandato Mercosur de 1999 prevé explícitamente la posibilidad de un acuerdo separado para las disposiciones de competencia comunitaria. Incluso si no fuera así, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación, reconocido por el Tribunal de Justicia de la UE, para interpretar mandatos de negociación que no son jurídicamente vinculantes. Se reproduce aquí la arquitectura dual que ya se aplicó con Chile hace dos años sin suscitar dificultades. Francia creyó oportuno abrir, durante la autorización de firma por el Consejo el pasado 8 de enero, una nueva e inútil polémica. Como el texto prevé la posibilidad de una aplicación provisional del acuerdo comercial interino, Francia se alarmó ante un riesgo inesperado: ver el acuerdo aplicado antes de su ratificación por el Parlamento Europeo. Un riesgo imaginario, ya que la Comisión se ha comprometido, mediante un acuerdo interinstitucional, a no usar nunca esa posibilidad salvo en circunstancias excepcionales que nadie imagina en este caso. Se ve mal la posibilidad de una puesta en práctica anticipada, porque el voto del Parlamento Europeo, único competente en la materia, no dejará de emitirse en plazos cercanos. La verdad es que esta disposición busca resolver un problema específico de Mercosur: evitar que la no ratificación del acuerdo por uno de sus miembros impida la aplicación provisional con los tres socios principales. ¡Falsa querella, falso proceso, falsa maniobra!

 

5. El último argumento de los opositores se refiere al mecanismo de reequilibrio que, según ellos, pondría en cuestión la capacidad de la UE para adoptar nuevas regulaciones. Calcado de una disposición de la OMC, denominada de "no violación", este mecanismo prevé la posibilidad de conceder, en algunos casos raros, compensaciones a los socios de un acuerdo que se verían parcial o totalmente privados del beneficio de este por la introducción de nuevas regulaciones, aunque sean lícitas, por la parte opuesta. Esta disposición figura, sin embargo, en la mayoría de acuerdos de libre comercio de los países desarrollados. Está sujeta a condiciones muy estrictas que hacen muy difícil su activación. En sesenta años de GATT y de OMC solo se ha invocado catorce veces, y solo en tres ocasiones con éxito. No puede, por supuesto, cubrir las normas vigentes en el momento de la ratificación del acuerdo ni las normas futuras ya anunciadas. Para activarlo sería necesario un panel bilateral que deberá inspirarse obligatoriamente en la jurisprudencia de la OMC. Es, por tanto, un conjunto vacío. Esta disposición podría, en cambio, ser útil a la UE si Mercosur adoptara más adelante legislaciones destinadas a privar deliberadamente a la UE de las ventajas del acuerdo. No sería descartable por parte de nuestros socios, habida cuenta del carácter muy ventajoso del acuerdo para la UE.
    

La última maniobra de los opositores consiste en intentar obtener una mayoría en el Parlamento Europeo para solicitar un dictamen al Tribunal de Justicia de la UE sobre la compatibilidad con el derecho europeo de los dos puntos jurídicos mencionados, la separación en dos acuerdos y el mecanismo de reequilibrio. La maniobra es, a todas luces, dilatoria: los solicitantes no tienen la menor posibilidad de ganar, pero su acción retrasaría el acuerdo dieciocho meses, que es su verdadero objetivo. Esperan así desalentar a Mercosur y llevarlo a renunciar al acuerdo.

"El presidente de la República y los gobiernos sucesivos han sido incapaces de orientar el debate hacia una reforma en profundidad de la política agrícola nacional"

No se puede imaginar peor naufragio para Francia. Será la primera vez que nuestro país quede en minoría en un acuerdo de libre comercio e, incluso, en un texto importante de la UE. El presidente de la República y los gobiernos sucesivos han sido incapaces de orientar el debate hacia una reforma en profundidad de la política agrícola nacional para restaurar la competitividad de la agricultura francesa, cuya profunda degradación probablemente ni siquiera conocían, pese a los esfuerzos meritorios pero insuficientes de Annie Génevard, retomando los de Michel Barnier y Bruno Le Maire. Si esa vía se hubiera seguido con la pedagogía necesaria, la hostilidad de los agricultores franceses podría haberse superado. Estamos ante el caso clásico del negacionismo de la realidad "a la francesa" que nos hace acusar al resto del mundo de nuestras propias debilidades.

Tácticamente, Emmanuel Macron no pudo hacerlo peor al encerrarse en la trampa de las cláusulas espejo, de la que no podía salir. El contraste es llamativo con la habilidad táctica de Giorgia Meloni, siempre favorable al acuerdo, que no dudó, en cuanto comprendió que su voto sería decisivo, en negociar su consentimiento a cambio del restablecimiento del presupuesto de la futura PAC a su nivel actual y de la salida de los fertilizantes del mecanismo de ajuste de carbono en frontera. Los comunicadores del Elíseo intentan desesperadamente hacer creer que ese resultado lo obtuvo Emmanuel Macron. Si fuera así, ¿dónde estaría la lógica de votar en contra? Queda, en cualquier caso, mucho por hacer para poner fin a las derivas de la PAC inauguradas por el Green Deal de 2021, que Emmanuel Macron aprobó y prolongó con la peligrosa renacionalización de las medidas de la futura PAC propuesta por la Comisión Europea.

La apuesta del acuerdo Mercosur va mucho más allá del acuerdo en sí. En primer lugar, Mercosur representa un reto geopolítico mayor frente al proteccionismo de Estados Unidos y la amenaza existencial que China hace pesar sobre nuestra industria. En segundo lugar, el rechazo a la ratificación corre el riesgo de poner en cuestión los acuerdos en negociación con India y el Sudeste Asiático. ¿Por qué negociar con la UE si es incapaz de ratificar acuerdos que le son muy favorables?

Por último, la no ratificación sería un regalo formidable para Donald Trump, que vería a la UE aplicarse a sí misma la nueva doctrina Monroe, y para Xi Jinping, que no tendría más que ocupar nuestro lugar, al menos en Brasil. En definitiva, siendo de los que en 2017 y 2018 pensaban que Emmanuel Macron iba a restablecer la autoridad de Francia en Europa, solo puedo constatar hoy, a la luz de esta penosa negociación, que no ha sido así. Francia se ha convertido en el hombre enfermo de Europa.

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