Un obstáculo menos para la amnistía y cierta vergüenza nacional

No ha habido sorpresa en las dos sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en relación con la amnistía. No hay sorpresa porque el tribunal de Luxemburgo ha adoptado casi todos los argumentos que ya habían sido avanzados por el abogado general del Tribunal en noviembre de 2025. Y no la hay tampoco porque, de hecho, el TJUE no podía hacer otra cosa que la que ha hecho en aplicación del derecho de la Unión, lo cual nos lleva a la pregunta de por qué se formularon estas cuestiones prejudiciales en primer lugar si la respuesta iba a ser tan clara y previsible. Volveré más adelante sobre ello. Lo importante es que eliminan uno de los pocos obstáculos que quedaban para la aplicación integral de la amnistía y, al hacerlo, no dejan de generarnos a todos los españoles una cierta vergüenza nacional.

"La LOA era válida desde el mismo momento en que fue aprobada por las Cortes Generales, único órgano competente para dictarla en un Estado democrático y de derecho"

Casi todos los medios han destacado que el TJUE ha "avalado" la amnistía, es decir, la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio (a partir de ahora, LOA). No me parece la mejor formulación, porque da la impresión de que el tribunal de Luxemburgo tenía la potestad de evaluar dicha ley en su totalidad, y en realidad no la tenía. En un país tan inseguro como el nuestro, a menudo parece que sentimos la necesidad de validación externa, cuando jurídicamente no es así. La LOA era válida desde el mismo momento en que fue aprobada por las Cortes Generales, único órgano competente para dictarla en un Estado democrático y de derecho. El otro aval suplementario que necesitaba era el del Tribunal Constitucional, encargado de verificar su encaje en la legalidad constitucional española, cosa que hizo en la STC 137/2025. No es necesario repetir todos sus argumentos aquí, pero dicha sentencia ya zanjó de una vez por todas, y con efectos erga omnes para todos los poderes públicos en España, la cuestión de la validez de la amnistía. Puede no gustarnos la LOA por razones políticas, puede incluso discutirse su plena legitimidad democrática (a pesar de que indudablemente contaba con los apoyos parlamentarios necesarios), pero no puede discutirse su validez jurídica y constitucional. Vamos, discutir se puede discutir todo, pero los argumentos para hacerlo no resultan plausibles. Todas las democracias constitucionales del mundo cuentan con la figura de la amnistía. Es algo tan sabido que, de hecho, las sentencias del TJUE ni siquiera entran a pronunciarse sobre ello, más que como un presupuesto básico de sus razonamientos, cuando, efectivamente, reconocen a los Estados miembros la competencia soberana para decidir un marco legal para una amnistía determinada. El TJUE, en realidad, no podía entrar a discutir esa cuestión.

¿Qué ha decidido el TJUE sobre la ley de amnistía?

¿Qué es lo que ha decidido entonces el TJUE en estas dos sentencias? Recordemos que se trataba de responder ocho cuestiones prejudiciales elevadas por el Tribunal de Cuentas y nueve más elevadas por la Audiencia Nacional, en relación con dos procesos abiertos respectivamente en ambas instancias, uno relativo a la malversación de fondos públicos acreditada en el caso del procés con posibles afectaciones a los intereses financieros de la Unión Europea, y el otro relativo a supuestas acciones de carácter terrorista llevadas a cabo por algunos CDR. Lo que se le pedía al TJUE era aclarar cómo debía interpretarse el derecho de la Unión en materia de dos cuestiones abiertas explícitamente por diversos artículos de la propia LOA y que explicaré sucintamente a continuación. En definitiva, el TJUE debía realizar un juicio de compatibilidad entre el marco jurídico europeo y algunos preceptos de la LOA y su subsiguiente aplicación. Y la respuesta del alto tribunal europeo no podía ser más clara, contundente y totalmente previsible: el derecho de la Unión no se opone a la LOA, salvo en un único punto menor, que después indicaré, ni a su aplicación íntegra a sus beneficiarios directos, entre los cuales figuran, sí, Carles Puigdemont, Oriol Junqueras y una larga lista de independentistas catalanes. Lo que hacen las sentencias, pues, es eliminar un obstáculo, más aparente que real, a la aplicación integral de la amnistía.

Veamos, una por una, las cuatro cuestiones jurídicas de fondo principales, antes de preguntarnos qué debería ocurrir a partir de ahora.

"La respuesta del alto tribunal europeo no podía ser más clara, contundente y totalmente previsible: el derecho de la Unión no se opone a la LOA, salvo en un único punto menor"

La primera es la relativa a la primera de las cuestiones prejudiciales elevadas por el Tribunal de Cuentas en el marco de un procedimiento de reintegro por alcance iniciado en 2022 por Sociedad Civil Catalana y el Ministerio Fiscal para que los condenados por malversación por la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2019 sobre la causa especial 20907/2017 reintegraran el dinero malversado, en virtud de su responsabilidad contable. Este proceso de reintegro, por tanto, es previo a la propia aprobación de la LOA, el 10 de junio de 2024. Sin embargo, la presentación de la cuestión prejudicial se realizó el 29 de julio de 2024, pocas semanas después de dicha aprobación. Y tiene todo el sentido, pues es el artículo 2.e) de la LOA el que, al excluir de la aplicación de la ley y, por tanto, no amnistiar "Los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la UE", hace surgir la cuestión de si la malversación por la que habían sido condenados Junqueras, Turull, Romeva y Bassa, y por la que podrían ser condenados también aquellos que no llegaron a ser juzgados, entre ellos Puigdemont, era un delito que podía afectar a los intereses financieros de la UE. Visto así, parecería plenamente justificado que el Tribunal de Cuentas elevara esta cuestión prejudicial. Pero las cosas no son tan sencillas.

El auto por el que el Tribunal de Cuentas eleva la cuestión prejudicial al TJUE ese 29 de julio plantea la cuestión en unos términos absolutamente afines a los de la alambicada y en ocasiones delirante argumentación del Tribunal Supremo cuando, en su auto de 1 de julio de 2024, más tarde ratificado en otro auto de 30 de septiembre de ese mismo año, rehúsa la aplicación del beneficio de la amnistía a los independentistas indicados en el párrafo anterior sobre la base de que sus actos de malversación habían, en efecto, causado un perjuicio potencial a los intereses financieros de la UE y no podían ser, por tanto, amnistiados. Nótese que el Supremo no estimó necesario elevar la cuestión prejudicial al TJUE, a la que ciertamente no estaba obligado, porque entendió que él mismo se bastaba para interpretar correctamente el derecho de la Unión. El argumento principal del Supremo, adoptado cuatro semanas más tarde por el Tribunal de Cuentas como base de su cuestión, es que, al malversar fondos públicos españoles, en este caso del presupuesto de la Generalitat de Catalunya, los condenados o prófugos independentistas habían intentado conseguir la independencia de Catalunya que, en caso de alcanzarse, habría causado una merma necesaria de la contribución española a las arcas de la UE y, en consecuencia, un daño cierto a las mismas. El argumento es tan endeble y está tan mal construido que no puede entenderse sino como un intento desesperado del Supremo de encontrar una salida aparentemente jurídica que le permitiera negarse a aplicar la amnistía a ciertos líderes independentistas y, principalmente, a Puigdemont.

Es evidente para qué estaba pensado el artículo 2.e) de la LOA: para el caso hipotético en que se hubieran utilizado fondos europeos para realizar algún acto tipificado como delito en el marco del procés, es decir, el caso en que se hubiera producido una malversación de fondos europeos. Y la razón de excluir ese caso de la aplicación de la amnistía es clara: el Parlamento español tiene la competencia para amnistiar vulneraciones de la legislación española, pero es discutible que pueda amnistiar aquellas infracciones que lesionen la legalidad europea. No se trataba en ningún caso de seguir castigando cualquier acción que de modo hipotético e indirecto pueda llegar a afectar a los intereses generales de la UE, como haría, de hecho, en algún sentido, toda acción realizada con el objetivo de conseguir la independencia de Catalunya, siempre que presupongamos que se halla en interés (financiero y político) de la UE la integridad territorial de los Estados miembros y la continuidad de la pertenencia de Catalunya a la Unión. Si ese fuera el caso, no habría ningún elemento especial relativo a una malversación que, según declaró probado el propio Supremo en la sentencia de 2019, solo afectó al presupuesto de la Generalitat. En realidad, no existe conexión causal necesaria entre dicha malversación y la independencia de Catalunya y, por tanto, tampoco con esa supuesta lesión de los intereses financieros. Hubiera sido menos burdo aplicar dicho argumento a la propia comisión del delito de sedición, cosa que el Supremo no hizo.

"Un delito que cause un perjuicio únicamente al presupuesto nacional no lesiona los intereses financieros de la UE"

Este argumento disparatado es el que, efectivamente, el TJUE rechaza de plano, en los apartados 95-100 de la sentencia del asunto C-523/24, de manera muy sucinta pero contundente. Tras admitir que se pueden lesionar los intereses financieros de la UE no solamente por actos consumados que produzcan una merma efectiva de recursos, sino también por actos de tentativa que produzcan dicha merma solo de forma potencial, el TJUE advierte que un delito que cause un perjuicio únicamente al presupuesto nacional no lesiona los intereses financieros de la UE, incluso aunque una consecuencia de dicho delito pueda llegar a ser la independencia de un territorio respecto a un Estado miembro, con la consiguiente disminución de la renta nacional bruta y, después, de la contribución de dicho Estado a las arcas de la Unión (apartados 97-99). Al independizarse dicho territorio del Estado miembro y, por tanto, de manera automática de la propia Unión Europea —nos dice de paso el TJUE—, cesaría su obligación de contribuir al sostenimiento de la Unión. Adviértase que, de forma incidental y sin darle demasiada importancia, el TJUE ha aclarado una de las cuestiones que se discutieron en los años previos al referéndum ilegal de 2017, sobre si la eventual independencia de Catalunya sería compatible con su continuidad dentro de la UE.

¿Podría haber dicho el TJUE algo distinto a este respecto? Cuesta imaginar. Una "interpretación amplia" de la noción de intereses financieros de la UE, como la que le pedía el Tribunal de Cuentas para poder subsumir la malversación en la exclusión del artículo 2.e) de la LOA y como la que hizo el Supremo, hubiera supuesto un principio descomunal de injerencia de la UE en la competencia soberana de los Estados miembros para amnistiar las acciones que estime oportunas si están debidamente delimitadas y su justificación es excepcional. Y haría, por consistencia, que no ya la malversación, sino cualquier acción delictiva realizada con el objetivo de conseguir la independencia de un territorio dejara de ser amnistiable. Que el Supremo no fuera consistente en su auto de 2024 no implica que el TJUE no lo fuera a ser. Y, como ya dije, era previsible que un tribunal serio e independiente respondiera como lo ha hecho ante una demanda que parte de un argumento disparatado que solo tiene sentido en un intento desesperado de algunos tribunales españoles de negarse a amnistiar a aquellos que claramente la ley de amnistía pretendía amnistiar.

¿Vulnera la ley de amnistía el Estado de derecho?

La segunda cuestión jurídica de fondo se refiere a diversas cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal de Cuentas sobre si la LOA lesiona el marco jurídico europeo al vulnerar el principio de tutela judicial efectiva, el principio de seguridad jurídica, el principio de cooperación leal, el principio de igualdad ante la ley y el principio de no discriminación. Aunque las cuestiones prejudiciales no podían llevar al TJUE a pronunciarse sobre la validez jurídica de la LOA, como ya he explicado, esta era la vía elegida por el Tribunal de Cuentas para intentar un pronunciamiento indirecto por la vía de mostrar que ciertos aspectos de la LOA sí se oponían a principios básicos del Estado de derecho, propios no solo de los Estados miembros, sino también de la propia UE. Recordemos que aquellos que intentaron desafiar la constitucionalidad de la LOA, comenzando por el propio Tribunal Supremo en sus autos de 2024, habían esgrimido precisamente que esta era incompatible con todos estos principios esenciales del Estado de derecho. La respuesta del TJUE no podía ser más clara. Que los Estados democráticos y de derecho tienen la competencia para aprobar leyes de amnistía no se cuestiona, y que, por definición, una ley de amnistía implica una excepción a los principios y reglas básicos del Estado de derecho es una obviedad. Lo importante es que dichos efectos excepcionales no tengan carácter sistémico ni permanente. Y en el caso actual, al TJUE le parece obvio que no es así. De nuevo, era evidente que esta iba a ser la respuesta del tribunal de Luxemburgo, que no tenía ningún margen para hacer otra cosa.

"El hecho de que la LOA extienda el beneficio de la amnistía a aquellos delitos de terrorismo que no supongan graves violaciones intencionales de derechos humanos no es contrario al derecho de la Unión"

La tercera cuestión jurídica de fondo es la relativa a ocho de las nueve cuestiones prejudiciales elevadas por la Audiencia Nacional en materia de los supuestos delitos de terrorismo que podrían haber cometido algunos de los integrantes de uno de los CDR, que estaban siendo encausados por este tribunal especial español. De nuevo, el origen de la cuestión se encuentra en una de las exclusiones formales del artículo 2 de la LOA, en este caso la del apartado 2.c), que remite explícitamente a la Directiva europea 2017/541 en materia de lucha contra el terrorismo. Ese artículo de la ley excluye de la cobertura de la amnistía a todos los delitos de terrorismo que hayan causado de forma intencionada "graves violaciones de derechos humanos". Al TJUE no le compete, por supuesto, pronunciarse sobre si dichos CDR o cualquier otra persona han cometido delitos de ese tipo y si han violado gravemente los derechos humanos de alguien. Lo único sobre lo que se ha pronunciado en la sentencia sobre el asunto C-666/24 es sobre si el hecho de que la LOA extienda el beneficio de la amnistía a aquellos delitos de terrorismo que no supongan graves violaciones intencionales de derechos humanos es contrario a la Directiva europea y al derecho de la Unión. De nuevo, la respuesta clara y contundente del TJUE es que no (apartado 75). Y tampoco encuentra que los términos abstractos en los que se expresa la LOA, cuando establece el requisito de violación grave, supongan un problema para la seguridad jurídica, el principio de cooperación leal y los principios de igualdad y de no discriminación (apartados 76-87).

Finalmente, en las sentencias del TJUE de esta semana solo se señala una posible incompatibilidad de cierta interpretación de la LOA con la legalidad europea, concretamente en la del asunto C-523/24. Una vez más, este pronunciamiento era completamente esperable y, de hecho, el TJUE no podía tampoco resolver de otro modo. Se trata de la cuestión de si el plazo de dos meses que la LOA establece en el artículo 10 para los órganos judiciales, administrativos o contables para aplicar la amnistía en un proceso de tramitación preferente y de urgencia puede interpretarse como una obligación absoluta en la que no quepa la suspensión del plazo por motivo de haber presentado precisamente una cuestión prejudicial ante el TJUE. Aunque el artículo 10 no impide que se puedan presentar recursos, advierte que tales recursos no pueden tener efectos suspensivos sobre la obligación de aplicación de la amnistía en dicho plazo de dos meses. Ese artículo nada dice sobre el caso de que un órgano estime oportuno presentar una cuestión prejudicial, del tipo presentado por el Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional, o como otras que han presentado juzgados y tribunales y que todavía están pendientes de resolución. ¿Se puede entender que dicha presentación de una cuestión prejudicial tendría efectos suspensivos sobre el plazo? El TJUE no se pronuncia sobre la validez o compatibilidad jurídica de ese artículo de la LOA con el derecho de la Unión. Se limita a advertir que, si el artículo fuera interpretado de tal manera que se impidiera a los tribunales el derecho a presentar tales cuestiones prejudiciales y a esperar su resolución antes de seguir con la aplicación de la amnistía, entonces sí se produciría un conflicto con la legalidad europea, como es evidente para cualquier jurista que examine el caso. Justamente por ello, es también obvio que nadie lo ha interpretado así, porque, de hecho, se pudieron presentar estas cuestiones prejudiciales y, de hecho, se suspendió el plazo de dos meses para aplicar la amnistía a que obligaba el artículo 10, como muestra el hecho de que sigamos con este asunto más de dos años después de que fuera aprobada la LOA.

"Parecería que solo se podía estar buscando una dilación del proceso, un retraso en la aplicación inevitable de la LOA"

A la luz de todas estas consideraciones, cabe preguntarse por qué, si las respuestas del TJUE eran tan claras y previsibles, se presentaron las cuestiones prejudiciales por parte del Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional. No podemos saber a ciencia cierta, por supuesto, qué objetivos perseguían. Uno podría pensar que, armados con los delirantes argumentos brindados por el Supremo en su auto de 1 de julio de 2024, intentaban dilatar la inevitable aplicación de la amnistía a determinados líderes independentistas. Dado que era previsible que el Tribunal Constitucional validara su encaje constitucional general, como efectivamente hizo un año más tarde, igual que es previsible que resuelva pronto los recursos de amparo presentados contra la resolución del Supremo y extienda su aplicación a los casos pendientes, y como también lo era que el TJUE respondiera como lo ha hecho, parecería que solo se podía estar buscando una dilación del proceso, un retraso en la aplicación inevitable de la LOA. Pero cabe también una interpretación muy distinta. Recordemos que el Supremo optó por no presentar una cuestión prejudicial semejante a las que ahora se han resuelto. Creyó que no necesitaba la ayuda del TJUE para interpretar el propio derecho europeo. O tal vez anticipó lo obvio: que si lo hacía, el TJUE iba a resolver como lo ha hecho, y el TS perdería así el control sobre esa cuestión interpretativa. El Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional pudieron simplemente haberse acogido a la disparatada doctrina del Supremo. Pero decidieron no hacerlo y llevar la cuestión a la jurisdicción europea en forma de cuestión prejudicial. Aun con el consiguiente retraso temporal que eso suponía, era la única forma de darle al TJUE la opción de decir lo que ha dicho con tanta rotundidad. Así que bien podría leerse como un intento de enfrentar al Supremo con las debilidades de su propio razonamiento. Todo esto es, claro, especulativo y seguramente no podremos resolverlo nunca.

¿Qué pasa ahora con la amnistía y Carles Puigdemont?

Lo que me lleva al último punto de mi análisis: qué efectos tienen estas sentencias y qué ocurrirá a partir de ahora. Los efectos son, en un sentido, inmediatos y erga omnes. Todos los órganos judiciales, administrativos y contables españoles y europeos están obligados a interpretar el derecho de la Unión de la manera en que lo ha hecho el TJUE, aunque no es el tribunal europeo quien puede y debe aplicar la LOA a aquellos que todavía esperan obtener ese beneficio. El asunto debe volver, por tanto, al Tribunal de Cuentas y a la Audiencia Nacional para que apliquen la amnistía sin más dilaciones a los afectados por sus respectivas causas. Lamentablemente, esto llevará aún un cierto tiempo.

En relación con aquellos a los que el Supremo se negó a aplicar la amnistía en 2024, como Carles Puigdemont, sobre el que recordemos que todavía pende una orden de detención, las cosas no serán tan fáciles. Lo primero que debe pasar es que el Constitucional resuelva los recursos de amparo presentados por los perjudicados por el auto del Supremo. Es previsible que el TC resuelva a su favor en los próximos meses y ordene al Supremo dictar un nuevo auto en que, ahora sí, les aplique la protección de la LOA. Pero pueden abrirse aún nuevos capítulos en esta larga historia. No podemos prever cuánto tardará el TS en cumplir esa eventual instrucción del Constitucional o si recurrirá, por ejemplo, a la presentación de una nueva cuestión prejudicial europea sobre algún nuevo fleco que no haya sido zanjado ya por las dos sentencias de esta semana y que interrumpa de nuevo los plazos.

Es muy posible que todo esto no pueda resolverse de manera definitiva hasta bien entrado 2027. Salvo que ocurriera algo extraordinario, como por ejemplo una entrada de Puigdemont en territorio español con la consiguiente detención, cosa que precipitaría algunas de las decisiones pendientes. Pero no desdeñemos, aun en ese caso, la portentosa capacidad de algunos tribunales, en particular del Supremo, para complicar las cosas y resistirse a una legislación que no les gusta, es decir, para no cumplir con sus obligaciones estrictas en el marco de un Estado de derecho.

"Es muy posible que todo esto no pueda resolverse de manera definitiva hasta bien entrado 2027"

Si estamos donde estamos, sin poder zanjar todavía esta cuestión de una vez por todas, es precisamente porque algunos de esos tribunales se han extralimitado en el ejercicio de sus competencias jurisdiccionales, algo que ha sido señalado, entre líneas, por las propias sentencias del TJUE, cuando recuerdan que los órganos jurisdiccionales deberían limitarse a aplicar las leyes, también las de amnistía. Que nos deba recordar eso tan obvio es algo que nos debería producir a todos cierta vergüenza nacional.