España puede producir los combustibles del futuro, pero ¿tendrá mercado?

Estamos en un momento de grandes transformaciones políticas, sociales y económicas. La transición energética es un elemento que afecta transversalmente a todas las economías. Mientras China y Estados Unidos ejecutan sus planes para ofrecer alternativas al combustible fósil, la Unión Europea se debate sobre qué camino emprender en un mundo polarizado. España tiene un papel muy relevante en la autonomía estratégica de la UE y en la promoción de la seguridad energética a través de soluciones sostenibles. Se espera que uno de los últimos hitos normativos del Gobierno antes del parón veraniego sea la aprobación del Real Decreto de impulso a la descarbonización del sector del transporte y fomento de los combustibles renovables que transpone parcialmente la Directiva (UE) 2023/2413, más conocida como RED III.

"Mientras China y Estados Unidos ejecutan sus planes para ofrecer alternativas al combustible fósil, la Unión Europea se debate sobre qué camino emprender en un mundo polarizado"

Tras superar el dictamen del Consejo de Estado, se espera que se eleve en las próximas semanas al Consejo de Ministros. Aunque el proyecto normativo ha pasado relativamente desapercibido entre la opinión pública, su impacto será mucho mayor de lo que se podría pensar viendo el antecedente de otros países como Alemania, donde ha sido un revulsivo para la economía vinculada a la descarbonización y a la industria. La transposición de RED III trasciende, por tanto, el cumplimiento de una directiva europea: representa una oportunidad para reforzar la autonomía estratégica de España, impulsar la reindustrialización y fortalecer la seguridad energética en un contexto internacional cada vez más imprevisible.

Durante los últimos años, nuestro país ha concentrado buena parte de sus esfuerzos en impulsar la oferta. El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) o los denominados valles del hidrógeno han contribuido a posicionar a España como uno de los países con mayor potencial para producir combustibles renovables y ser el referente en el sur de Europa. Sin embargo, toda política industrial necesita dos elementos fundamentales: generar las condiciones económicas más favorables para producir y un mercado robusto que genere demanda (y confianza) entre los consumidores.

Qué cambia con el nuevo decreto de combustibles renovables

Hasta ahora, la regulación ha avanzado con decisión sobre la generación de buenas condiciones para producir. La transposición de RED III determinará si en España somos capaces de construir un mercado competitivo, ambicioso y apto para liderar la descarbonización del transporte difícil de electrificar en la Unión Europea. Frente al modelo vigente, centrado esencialmente en obligaciones generales de incorporación de biocarburantes, el nuevo texto configura un marco mucho más sofisticado. Regula e incorpora por primera vez obligaciones dirigidas a los combustibles renovables de origen no biológico (RFNBO), desarrolla criterios de sostenibilidad y reducción de emisiones, establece nuevos mecanismos de certificación y trazabilidad e integra los reglamentos europeos que determinan cuándo un combustible puede considerarse realmente renovable.

"La transposición de RED III representa una oportunidad para reforzar la autonomía estratégica de España, impulsar la reindustrialización y fortalecer la seguridad energética"

Todo ello responde a una lógica evidente. Tecnologías punteras como el hidrógeno verde, el e-metanol o los combustibles sintéticos para la aviación (SAF y e-SAF) requieren inversiones muy intensivas en capital y largos periodos de maduración. Ningún inversor toma hoy la decisión de construir una planta que empezará a operar dentro de cuatro o cinco años si desconoce cuál será la demanda regulada cuando entre en funcionamiento y no cuenta con un marco regulatorio que genere certidumbre en el mercado. En sectores de estas características, la estabilidad regulatoria es un auténtico activo económico.

¿Habrá demanda para el hidrógeno verde y los combustibles sintéticos?

Precisamente por ello, la mayor parte del debate suscitado durante la tramitación del proyecto no gira en torno a los objetivos climáticos (que cuentan con un amplio consenso en el ámbito internacional), sino al diseño concreto de los instrumentos regulatorios que deben hacerlos posibles.

Uno de los ejemplos más claros se encuentra en el subobjetivo específico para los combustibles renovables de origen no biológico (RFNBO) en el transporte por carretera. El proyecto incorpora por primera vez una obligación específica para estos combustibles, lo que constituye un avance relevante respecto al marco anterior. Sin embargo, al mismo tiempo mantiene mecanismos de flexibilidad que permiten cubrir parte de ese subobjetivo mediante biocarburantes avanzados y biogás durante un amplio periodo transitorio. Desde una perspectiva regulatoria, esta flexibilidad facilita la adaptación progresiva del mercado y evita tensiones en las fases iniciales del despliegue tecnológico.

"La mayor parte del debate suscitado durante la tramitación del proyecto gira en torno al diseño concreto de los instrumentos regulatorios"

Sin embargo, también plantea un interrogante: si una obligación puede sustituirse durante varios años por otras tecnologías ya consolidadas, ¿hasta qué punto genera una fuerte señal de demanda para justificar nuevas inversiones industriales en RFNBO? No se trata de cuestionar la neutralidad tecnológica ni de enfrentar distintas soluciones renovables. Todas ellas serán necesarias para alcanzar los objetivos de descarbonización. La cuestión es otra: determinadas tecnologías emergentes necesitan una señal regulatoria más robusta durante sus primeros años de desarrollo para alcanzar la escala suficiente que les permita competir en igualdad de condiciones.

Un debate similar aparece en el transporte marítimo. El proyecto limita inicialmente el ámbito de aplicación de los objetivos de descarbonización al tráfico de cabotaje. La decisión responde a una implantación gradual y busca preservar la competitividad del sector. Sin embargo, también reduce considerablemente el volumen potencial de demanda de combustibles renovables marítimos.

Esta cuestión resulta especialmente relevante para combustibles como el e-metanol, cuya creciente demanda en el transporte marítimo hace necesario el desarrollo de infraestructuras de almacenamiento, suministro y bunkering en los puertos. En este contexto, la capacidad para desplegar dichas infraestructuras de forma temprana será determinante para liderar nuevas cadenas logísticas. De lo contrario, otros puertos europeos o asiáticos podrían posicionarse antes como hubs logísticos para estos nuevos combustibles, dificultando el liderazgo de España.

Producción nacional y política industrial

Otro de los aspectos que ha suscitado mayor reflexión es la ausencia en el proyecto de la transposición del artículo 22 bis de RED III, relativo al impulso de RFNBO en la industria. El texto desarrolla con enorme detalle el régimen aplicable al transporte, pero deja fuera un ámbito donde estos mismos combustibles desempeñarán igualmente un papel decisivo para la descarbonización. Esta separación plantea una cuestión de coherencia regulatoria. La producción de hidrógeno renovable y de sus derivados no distingue entre los clientes industriales y los del transporte. Ambos forman parte de una misma cadena de valor y comparten infraestructuras, procesos productivos y necesidades de inversión. Diseñar marcos regulatorios desconectados puede dificultar precisamente aquellas economías de escala que la estrategia energética española aspira a desarrollar.

También merece atención el tratamiento del origen de los combustibles que permitirán cumplir los objetivos nacionales. El proyecto mantiene un enfoque plenamente alineado con los principios del mercado interior europeo y permite que las obligaciones puedan cumplirse mediante combustibles renovables producidos en otros Estados miembros.

Desde una perspectiva de política industrial, surge la pregunta de cómo conseguir que los objetivos nacionales actúen también como una palanca tractora para zonas económicamente deprimidas y susciten una reinversión. La transición energética no consiste únicamente en reducir emisiones; también representa una oportunidad para generar inversión, empleo cualificado, innovación e industria.

"La transición energética no consiste únicamente en reducir emisiones; también representa una oportunidad para generar inversión, empleo cualificado, innovación e industria"

El refuerzo del Sistema Nacional de Certificación de Sostenibilidad constituye uno de los elementos más relevantes del proyecto. Más allá de responder a las nuevas exigencias europeas, este sistema desempeña un papel estratégico al garantizar que los combustibles renovables que acceden al mercado europeo cumplen efectivamente los mismos criterios de sostenibilidad, con independencia de su lugar de producción. De este modo, la certificación no solo actúa como un instrumento de garantía ambiental, sino también como un mecanismo para evitar distorsiones competitivas derivadas de la entrada de combustibles de menor coste cuya sostenibilidad no pueda acreditarse con rigurosidad. Al mismo tiempo, refuerza nuestra autonomía estratégica, favoreciendo el desarrollo de nuevas cadenas industriales y reduciendo la dependencia de suministros cuya trazabilidad no puede garantizarse con la misma fiabilidad.

En este contexto, otro elemento que adquiere especial relevancia es el régimen sancionador. El proyecto remite a la Ley 34/1998, que regula el régimen jurídico de las actividades relacionadas con los hidrocarburos líquidos y gaseosos en España, pero deja un amplio margen para determinar la cuantía concreta de las sanciones. En términos económicos, la eficacia de cualquier sistema de obligaciones depende de que el coste del incumplimiento resulte superior al coste de cumplir; por eso es necesario un régimen reforzado. De lo contrario, la sanción deja de funcionar como incentivo y pasa a convertirse simplemente en un coste más de la actividad.

La previsibilidad regulatoria no depende únicamente de conocer las obligaciones, sino también de comprender con claridad las consecuencias de incumplirlas. Cuanto mayor sea esa seguridad jurídica, menor será el riesgo regulatorio percibido por los inversores. Todas estas cuestiones responden a una misma pregunta de fondo: ¿debe limitarse España a transponer una directiva europea o aprovechar esta oportunidad para consolidar una política industrial en torno a los combustibles renovables?