Clara Portela, experta en sanciones: "La existencia del instrumento anticoerción da credibilidad a la posibilidad de que la Unión Europea reaccione"

Clara Portela fue la única representante académica de una universidad española en el 50.º aniversario del Instituto Universitario Europeo. La profesora de la Universidad de València, que cuenta con gran experiencia en el estudio de las sanciones, participó antes de nuestra entrevista en su panel. En dicho debate, se abordó la seguridad europea desde distintos ámbitos, disciplinas e instituciones. Una vez más, la unión entre academia y política trató de reforzarse en un tema y un momento que necesitan críticamente de esta alianza.

La profesora Portela ha compartido con Agenda Pública su intervención en el panel, en la que habla del rol de las sanciones en la cooperación científica y está disponible al final de esta entrevista. En nuestra conversación, con una lectura crítica y reposada, hablamos de las sanciones desde distintas perspectivas. Por un lado, señala que "debemos preguntarnos hasta qué punto debemos censurar a investigadores que no coinciden en su análisis con la versión oficial". Por otro, ahonda en una lectura mucho más geopolítica de instrumentos como el mecanismo anticoerción de la UE. Sobre estas y otras herramientas explica que "se conciben como opciones de última instancia, cuando todo lo demás ha fallado".

Por último, también hablamos sobre Israel. Portela es consciente de que la opinión pública está enardecida porque ha tenido que ver "situaciones tan inaceptables como una hambruna entre civiles". Y sin restar veracidad a lo anterior, pide reflexionar: "Al imponer sanciones, también debemos preguntarnos qué pretendemos conseguir y qué efecto real tendrán sobre la situación". Sus argumentos, tan interesantes como bien planteados, muestran que, en realidad, toda política debe ir acompañada de estudios, cálculos y deliberaciones acompañadas del máximo rigor científico.
 
Quería preguntarle sobre cómo enfocar las sanciones de forma que no se renuncie a una estrategia desde el punto de vista académico y de seguridad. Hablamos mucho de seguridad, pero la vinculación con la academia quizá se pasa más por alto.

Más que haberse pasado por alto, diría que no ha habido una reflexión, ni desde las instituciones ni, mucho menos, desde el ámbito público, sobre cuáles son los sacrificios que tenemos que hacer y cuáles son los beneficios que conseguimos cuando imponemos sanciones que afectan al ámbito académico y a la cooperación científica.

Plantearse esta pregunta es especialmente urgente porque, en el pasado, la cooperación académica y científica se veía afectada de una forma más indirecta. Con los países sobre los que se imponían sanciones había menos cooperación, se reducía la financiación y se enviaba una señal a aquellos Estados que no respetaban normas internacionales: esa conducta tenía un coste en su relación con la Unión Europea.

"En el marco de la Unión Europea, estamos incluyendo en las listas negras a universidades, laboratorios, centros de investigación y científicos, incluso científicos sociales"

En cambio, hoy nos encontramos con que los obstáculos a la cooperación académica y científica ya no son solo una consecuencia indirecta de las sanciones. Antes podía ser más difícil que los científicos se movieran de un país a otro, podía haber menos financiación o sanciones financieras que obstaculizaban los pagos. Ahora, en el marco de la Unión Europea, estamos incluyendo en las listas negras a universidades, laboratorios, centros de investigación y científicos, incluso científicos sociales.

Al principio, los científicos que aparecían en estas listas eran aquellos que participaban en programas de desarrollo de armas de destrucción masiva; por ejemplo, quienes contribuyeron a producir armas químicas en Siria, o científicos vinculados al programa nuclear iraní. Hace diez o quince años se llegó a prohibir que estudiantes iraníes cursaran estudios de física nuclear en Europa.

Ese perfil de científico en una lista negra puede resultar menos sorprendente. Pero hoy tenemos universidades sancionadas por su colaboración con autoridades militares y también científicos sociales a quienes se acusa de participar en relatos vinculados con la desinformación. Ahí entramos en una zona gris: dónde acaba la motivación securitaria y dónde empieza una forma de censura a la libertad de expresión.

Porque participar en un relato que no coincide con el de la Unión Europea, o que incluso es contrario a él, puede preocupar a las instituciones europeas. Pero debemos preguntarnos hasta qué punto debemos censurar a investigadores que no coinciden en su análisis con la versión oficial. Incluso dentro de la Unión Europea hay investigadores y autores que pueden no estar completamente de acuerdo con la línea oficial. La cuestión es dónde está exactamente el límite y hasta dónde debemos llegar para frenar o impedir la propagación de relatos que no se ajusten a esa línea.

Abriendo un poco más el foco, hay una cuestión muy actual: el comercio. Pensando en Estados Unidos y en el mecanismo anticoerción, ¿cómo valora el desarrollo de esta herramienta por parte de la Unión Europea?

Una cosa es el diseño del instrumento y otra su uso. La Unión Europea está siempre interesada en que su actuación sea plenamente acorde al derecho y al imperio de la ley. Por eso quiere contar con mecanismos que le permitan defenderse.

Una defensa que no esté basada en instrumentos previstos por la legislación europea y compatibles con los tratados no es creíble. La Unión Europea tiene una capacidad de improvisación relativamente escasa y, sobre todo, cuando se le plantea una actuación que no sea completamente legal, no la ejecuta.

Lo primero que considera antes de reaccionar es si esa reacción es compatible con su propia legislación y con los tratados europeos e internacionales. Si no encuentra esa compatibilidad, no actúa. Por eso, para una organización de estas características es especialmente importante contar con instrumentos acabados, bien regulados y bien elaborados. En su ausencia, no reaccionará de forma contundente.

La existencia del instrumento anticoerción da credibilidad a la posibilidad de que la Unión Europea reaccione. Ahora bien, que el instrumento esté listo y bien diseñado no garantiza que vaya a emplearse. La actitud general es utilizar este tipo de herramientas solo en casos de necesidad o incluso de último recurso. Se conciben como opciones de última instancia, cuando todo lo demás ha fallado.

"Usar mecanismos unilaterales como el instrumento anticoerción lleva a la Unión Europea a un terreno menos conocido que entraña un riesgo de escalada"

Además, la Unión Europea estaba muy acostumbrada a operar a través de la Organización Mundial del Comercio. Era su mecanismo predilecto, el espacio que mejor dominaba y donde se sentía más cómoda. Verlo inutilizado, aunque sea parcialmente, genera un cierto recelo. Usar mecanismos unilaterales como el instrumento anticoerción lleva a la Unión Europea a un terreno menos conocido que entraña un riesgo de escalada. Riesgo que, en general, preferiría no tener que afrontar.

Siguiendo en esta línea, se habla mucho de si la unanimidad en política exterior sigue siendo útil o si se pueden explorar nuevas fórmulas. ¿Cómo afectaría al ámbito de las sanciones un escenario sin unanimidad?

Aunque para activar el instrumento anticoerción no hace falta unanimidad, en el ámbito de las sanciones de la política exterior y de seguridad común esta propuesta lleva varios años sobre la mesa y entraña ventajas y desventajas muy importantes.

La ventaja que señalan quienes defienden pasar a la mayoría cualificada es que transformaría las dinámicas dentro del Consejo. Todos tendrían que negociar para intentar construir una minoría de bloqueo o para lograr que salieran adelante sus propuestas. Además, privaría de capacidad de bloqueo a países que han sido muy obstruccionistas, como Hungría, aunque ahora parezca que esa situación se está resolviendo.

También están Rumanía, Eslovaquia o República Checa como puntos de posible cambio.

Sí. En cualquier momento puede haber una serie de candidatos a adoptar esas mismas tácticas, capaces de causar auténticos quebraderos de cabeza y de frenar el desarrollo de la política exterior y de seguridad común. Ahí pueden aparecer países como Eslovaquia o Chequia, con gobiernos de corte populista susceptibles de seguir los pasos de Orbán en política exterior.

Incluso Chipre, que no pertenece a ese bloque de gobiernos populistas, ha tenido pocos escrúpulos a la hora de frenar ciertas iniciativas en política exterior a cambio de que se prestase atención a asuntos específicamente chipriotas. Mientras exista la unanimidad, permanecerá ese riesgo de bloqueo.

"La ventaja de que todos los Estados estén de acuerdo cada vez que se imponen sanciones es que están verdaderamente dispuestos a implementarlas"

Pero hay otra cara. La ventaja de que todos los Estados estén de acuerdo cada vez que se imponen sanciones es que están verdaderamente dispuestos a implementarlas y a hacer el esfuerzo de hacerlas cumplir. Si en el futuro la Unión Europea impusiera sanciones contra terceros Estados en contra de la voluntad de algunos Estados miembros, podríamos encontrarnos con un caballo de Troya dentro de la Unión Europea, intentando socavar la implementación de esas sanciones.

La ventaja del sistema actual es que, cuando se pone en marcha un régimen de sanciones, incluidas cada una de sus designaciones, todos los Estados están detrás de esa decisión o, al menos, ninguno tiene un problema grave con ella.
La implementación de las sanciones en casos polémicos o momentos de crisis puede ser aún más compleja. ¿Usted defiende que la unanimidad, en estos casos, tiene aún más sentido?

Sin duda. De todas formas, las sanciones a Rusia han revelado problemas de implementación, pero no tanto en el ámbito del petróleo. En ese caso, lo que se impuso —junto con Estados Unidos— fue el límite de precio. Es decir, se podía seguir importando petróleo ruso, pero pagando hasta cierto precio.

Eso ha dado lugar a la llamada flota fantasma o flota en la sombra, que es peligrosísima porque está compuesta por navíos prácticamente desahuciados, sin seguros adecuados. Si tienen un accidente, nadie lo cubre y pueden provocar una contaminación medioambiental enorme.

Técnicamente, el límite de precio puede considerarse una sanción, pero también es una innovación. No forma parte de la caja de herramientas habitual de las sanciones. Fue una solución creativa para evitar que colapsara el mercado del petróleo y, al mismo tiempo, impedir que Rusia siguiera llenando las arcas del Estado con la venta de crudo. Es un compromiso entre prohibir por completo y permitir sin ningún tipo de restricción.

Hay voces muy críticas, especialmente en España, con el hecho de que no se hayan impuesto sanciones o de que siga vigente el Acuerdo de Asociación con Israel. ¿Cuál es su opinión?

Suspender el Acuerdo de Asociación requiere el consentimiento colectivo; España, como país individual, no puede activar esa posibilidad por sí sola. Sí existen algunas posibilidades de sanción por parte de España, aunque ya hemos visto que resultan muy problemáticas. Se intentó poner fin al comercio de armas con Israel y se comprobó que, más allá del comercio de armas, hay cooperación en la industria militar y en la producción armamentística que dificulta mucho la aplicación de esa medida.

En cualquier caso, también debemos preguntarnos qué tipo de influencia pueden tener unas sanciones españolas sobre la situación en Israel. Es difícil imaginar que el Gobierno actual o la población israelí vayan a modificar su comportamiento porque España deje de colaborar con Israel en ciertos ámbitos.

El movimiento a favor de las sanciones está motivado por el desasosiego que ha creado en la opinión pública ser testigo, durante meses, de las actuaciones militares en Gaza contra la población civil y de los impedimentos a la ayuda humanitaria, que han generado situaciones tan inaceptables como una hambruna entre civiles. Pero, al imponer sanciones, también debemos preguntarnos qué pretendemos conseguir y qué efecto real tendrán sobre la situación.

"Si la influencia de las medidas que adoptemos es escasa o prácticamente nula para mejorar la situación de la población gazatí, conviene preguntarse por la necesidad o conveniencia de imponer esas sanciones"

Si la influencia de las medidas que adoptemos es escasa o prácticamente nula para mejorar la situación de la población gazatí, conviene preguntarse por la necesidad o conveniencia de imponer esas sanciones en lugar de buscar otras formas de influencia que no pasen por cancelar la cooperación en ámbitos concretos.

Durante el panel también hablé de los efectos negativos de cancelar la cooperación académica. Contribuye a aislar aún más a la población del país sancionado, la expone menos a otros puntos de vista y la circunscribe todavía más al relato de quienes llevan a cabo las acciones que condenamos.

Un aspecto problemático de algunas sanciones contempladas contra Israel es que tratarían a toda la población como si toda ella fuera favorable a las operaciones en Gaza. Pero hay voces disidentes, hay quienes no están de acuerdo. Y esas voces críticas también se verían penalizadas por las sanciones.

Si nos decantamos por imponer algún tipo de sanción, tendríamos que asegurarnos de adoptar una aproximación diferenciada. Es decir, penalizar solo a los actores responsables de las operaciones que queremos condenar y no a quienes no son responsables o incluso se han posicionado, con todos los riesgos que eso implica, de forma crítica ante esas actuaciones.

Existen académicos y segmentos de la sociedad civil israelí contrarios a estas políticas. No merecen ser doblemente penalizados: primero dentro de su propia sociedad y luego por actores exteriores. Desde el punto de vista académico y científico, Israel es un Estado con capacidades incluso superiores a las nuestras.

Muchas gracias.