Sin autoridades independientes no hay mercado interior europeo

Hace unas semanas defendía en estas mismas páginas que contar con un auténtico mercado único constituye la principal baza estratégica de la Unión Europea. Y ello porque un mercado interior plenamente integrado, que genere más prosperidad, impulse la innovación y refuerce la cohesión social, es la condición necesaria para que Europa mantenga una posición de liderazgo económico y político en un mundo cada vez más complejo y competitivo.

Avanzar en ese objetivo exige actuar en varios frentes, superando la fragmentación normativa, las carencias regulatorias o de inversión y tomando decisiones valientes y rápidas, a veces políticamente difíciles. Pero, además, requiere de instituciones sólidas, que apliquen las reglas comunes con neutralidad, rigor técnico y credibilidad.

En este ámbito, hay un elemento esencial que suele pasar más desapercibido en el debate público, pero que resulta absolutamente crítico para el buen funcionamiento del mercado interior: la independencia real y percibida de las autoridades de regulación, de competencia y fiscales. 

"Las autoridades económicas independientes desempeñan una función esencial para asegurar el buen funcionamiento de la economía"

En las democracias avanzadas, las autoridades económicas independientes desempeñan una función esencial para asegurar el buen funcionamiento de la economía, de los mercados y la integridad del marco fiscal en el que se desarrolla la actividad económica. Su razón de ser es precisamente aislar determinadas decisiones —técnicas, complejas y de largo plazo— de los vaivenes del ciclo político, de la instrumentalización ideológica y de la influencia sectorial. Contribuyen así a la credibilidad institucional.

Además, en el caso particular de un mercado interior como el europeo, que carece de una unidad política y en el que los intereses nacionales, públicos y privados son, en ocasiones, muy divergentes, resulta particularmente crítico contar con autoridades que actúen bajo parámetros armonizados y que lo hagan libres de presiones políticas, sectoriales o nacionales, evitando la fragmentación de los mercados, la erosión de la confianza en el marco regulatorio y la pérdida de beneficios asociados a mercados abiertos, competitivos y previsibles.

La independencia institucional es, en definitiva, un pilar del mercado interior. Ello es así porque la integración económica de la Unión Europea descansa sobre un principio fundamental: las reglas deben aplicarse de forma uniforme, técnica y sin interferencias indebidas. Este principio es válido tanto para la regulación y supervisión de los mercados como para la disciplina de las finanzas públicas. Decisiones clave como la ausencia de barreras injustificadas de acceso; permanencia y salida de los mercados; garantía de una competencia efectiva; fijación libre de precios; uso no distorsionante de las ayudas de Estado, y la evaluación rigurosa de las operaciones de concentración o cooperación empresarial que puedan permitir la creación de campeones europeos en sectores donde la escala es determinante para competir globalmente solo pueden adoptarse con credibilidad cuando quienes las toman gozan de verdadera independencia, tienen como único objetivo el funcionamiento eficaz, eficiente, integrado y no distorsionado del mercado interior en beneficio de todos los europeos y son percibidos así. De lo contrario, el mercado interior se convierte en un mosaico fragmentado, sometido a lógicas nacionales y a capturas regulatorias que distorsionan la competencia y penalizan a consumidores y empresas.

Atendiendo a las mejores prácticas reconocidas por la academia y la regulación de referencia, la independencia de este tipo de autoridades se apoya en preservar su autonomía orgánica, funcional y financiera.

La autonomía orgánica se articula a través de sistemas de nombramiento transparentes y basados en el mérito profesional; mandatos largos, de duración fija y escalonada, con el fin de evitar su coincidencia con los ciclos políticos; limitaciones estrictas a la reelección o mandatos no renovables, y reglas claras de incompatibilidades y mecanismos de protección frente al cese anticipado; procesos de selección abiertos y públicos, sustentados en criterios objetivos de competencia y experiencia; y procedimientos de nombramiento independientes e imparciales, con participación parlamentaria, incluso vinculante en algunos casos. Por último, se considera que la existencia de órganos de dirección colegiados contribuye a reducir los riesgos de captura individual y a reforzar la deliberación técnica y plural en la toma de decisiones.

"La independencia de estas autoridades no es un fin en sí mismo, sino únicamente un mecanismo al servicio del interés general"

La autonomía funcional requiere contar con una protección institucional efectiva. Es decir, requiere disponer de competencias legales claras y, en caso de incluir potestad reguladora o sancionadora, que esta se ejerza sin autorización previa del Gobierno; también implica la prohibición expresa de recibir instrucciones externas; la inclusión de disposiciones que impidan la disolución arbitraria y garanticen la estabilidad de la institución y, en muchos casos, protección con rango de ley.

Por último, la autonomía financiera exige que estas autoridades cuenten con presupuestos propios aprobados por el Parlamento, así como con capacidad suficiente para gestionar sus recursos sin depender de ministerios sectoriales.
 
Sin embargo, la independencia de estas autoridades no es un fin en sí mismo, sino únicamente un mecanismo al servicio del interés general que garantiza la aplicación homogénea y rigurosa de las reglas del mercado interior. Por ello, dicha autonomía debe complementarse con un contrapeso suficiente en forma de mecanismos robustos de rendición de cuentas y control democrático, articulados en torno a comparecencias periódicas ante el Parlamento, auditorías externas independientes y control judicial de la legalidad de las actuaciones. Estos mecanismos de control deben estar orientados a resultados y no ser meramente formales, de manera que permitan evaluar el desempeño, justificar las decisiones y garantizar que estas autoridades actúan dentro de sus mandatos respectivos.

La independencia de las autoridades económicas, clave para el mercado interior

Consciente de todo lo anterior, la Unión Europea ha ido reforzando progresivamente en los últimos años, a través de sus directivas, las exigencias de independencia aplicables a reguladores sectoriales, autoridades de competencia y autoridades fiscales independientes. Energía, competencia, gobernanza presupuestaria o telecomunicaciones son ámbitos en los que el legislador europeo ha elevado de forma clara los estándares, exigiendo que estas autoridades sean jurídicamente distintas, funcionalmente autónomas, estén protegidas frente a instrucciones externas y cuenten con procesos imparciales y transparentes de designación y cese de sus responsables. Además, y como no puede ser de otra forma, estas instituciones deben actuar de forma integrada con sus contrapartes en los demás Estados miembros.

"Para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, los Estados miembros deben reforzar la independencia de sus autoridades regulatorias, de competencia y fiscales"

En definitiva, la tesis que se impone es clara: para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, los Estados miembros deben reforzar la independencia de sus autoridades regulatorias, de competencia y fiscales, especialmente en los procesos de nombramiento, cese y duración del mandato de sus responsables, en la autonomía financiera y en la rendición de cuentas. Ello debe hacerse aplicando los estándares más exigentes posibles y adaptándolos a la cultura institucional de cada país. La experiencia comparada muestra que, allí donde la tradición tecnocrática es débil o donde la presión política y sectorial es intensa, los riesgos de captura aumentan y la neutralidad regulatoria se ve comprometida. En estos casos, los mecanismos legales de independencia y control deben ser más prescriptivos y particularmente rigurosos para ser eficaces.

Un buen ejemplo de lo anterior, y uno de los aspectos más sensibles para la independencia efectiva y percibida de estas autoridades, es el procedimiento de nombramiento de los integrantes de sus órganos de gobierno. En muchos países de nuestro entorno, la participación parlamentaria en estos procesos existe, pero no siempre es vinculante. El estándar más exigente aplicado en algunos países es la introducción del requisito legal de mayorías cualificadas parlamentarias o de amplios consensos institucionales para la aprobación de estos nombramientos. El objetivo último es claro: reforzar la confianza pública en la labor de estas instituciones aumentando su independencia percibida, alejando, por tanto, estas decisiones del poder ejecutivo y fomentando acuerdos muy amplios de cuasiconsenso en las cámaras legislativas. 

En el caso de las autoridades fiscales independientes, la implicación parlamentaria suele ser elevada, llegando, en algunos países, a requerir mayorías reforzadas o incluso a la elección directa por parte del legislativo. Además, algunas organizaciones y la academia recomiendan explícitamente que los procesos de nombramiento no dependan exclusivamente del Gobierno, sino que se incorpore explícitamente al poder legislativo o judicial para reforzar la transparencia y la rendición de cuentas.

"Solo sobre la base de instituciones sólidas, protegidas frente a interferencias indebidas y orientadas al interés general, podrá Europa consolidar un mercado interior creíble"

En conclusión, la construcción de un verdadero mercado interior europeo depende también de aplicar las normas comunes de forma uniforme, rigurosa y creíble en todos los Estados miembros. Así, en un espacio económico integrado, pero políticamente fragmentado, la independencia real de las autoridades regulatorias, de competencia y fiscales se convierte en un elemento imprescindible para evitar distorsiones, garantizar la igualdad de condiciones y preservar la confianza mutua entre países, empresas y ciudadanos.

Reforzar esa independencia con los estándares más rigurosos, así como contar con mecanismos exigentes de rendición de cuentas y control democrático, es una condición necesaria para que el mercado interior funcione plenamente y despliegue todo su potencial. Solo sobre la base de instituciones sólidas, protegidas frente a interferencias indebidas y orientadas al interés general, podrá Europa consolidar un mercado interior creíble, competitivo y capaz de responder a los desafíos económicos y geopolíticos del entorno global. 

También aquí queda camino por recorrer.