Martes, 28 de julio de 2026
ECONOMÍA DE LA UE
Disciplina fiscal a la carta: riesgos y virtudes del nuevo pacto bilateral entre Bruselas y las capitales
Esther Gordo Mora, directora de la División de Análisis Económico de la AIReF, analiza la reforma de las reglas fiscales europeas que introduce el "gasto primario neto" como ancla, una mejora que "diferenciará las necesidades de los países". Sin embargo, la economista advierte de que el sistema nace con una "ambición limitada frente a la magnitud de los desafíos actuales". Por ejemplo, alerta del riesgo de relegar a instituciones independientes como la propia AIReF a un papel secundario, debilitando la supervisión real frente a la "creatividad contable" de los gobiernos.
Valdis Dombrovskis, Comisario europeo de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capital (izquierda) y el ministro de Economía, Carlos Cuerpo (izquierda).Servicio audiovisual de la Comisión Europea
La Unión Europea reformó en 2024 su marco de gobernanza fiscal. Tras años de reglas excesivamente complejas y de escaso cumplimiento, el nuevo sistema introduce mejoras relevantes: un anclaje explícito en la sostenibilidad de la deuda, compromisos diferenciados por países y la búsqueda de un mejor encaje entre consolidación fiscal y crecimiento.
El nuevo marco parte de un diagnóstico acertado sobre los errores del pasado. Durante años, la gobernanza fiscal europea acumuló reglas, excepciones y salvaguardas con la aspiración de anticipar cualquier contingencia. El resultado fue un sistema opaco y basado en variables no observables, cuya complejidad debilitó la disciplina fiscal.
El contexto en el que se produce la reforma es particularmente complejo. Tras una década marcada por tipos de interés excepcionalmente bajos y por la suspensión prolongada de las reglas fiscales, la política fiscal vuelve a operar bajo restricciones más visibles, en un escenario caracterizado por la acumulación de shocks que han dejado elevados niveles de deuda y un entorno geopolítico crecientemente inestable, marcado por el deterioro del marco de seguridad europeo y una mayor incertidumbre estratégica a escala global.
A las presiones de gasto e inversión derivadas del envejecimiento poblacional y de la transición climática y digital se añaden ahora las necesidades de defensa y seguridad y de política industrial. En el caso de España, estos retos se combinan con tensiones en ámbitos como la vivienda, la sanidad o la financiación autonómica.
El encaje de estas nuevas necesidades en un marco fiscal basado en sendas de gasto plurianuales plantea tensiones evidentes y exige una buena planificación presupuestaria a corto y medio plazo. En este marco, las reglas fiscales dejan de ser un mecanismo técnico de supervisión ex post. Los presupuestos pasan a estructurarse en torno a una restricción ex ante más clara, que obliga a priorizar políticas y a que los gobiernos internalicen los costes de oportunidad de cada decisión de gasto.
En definitiva, la reforma introduce un marco más coherente y predecible, pero no resuelve problemas de fondo como el equilibrio entre reglas e instituciones o la dificultad para compatibilizar el ajuste fiscal con una agenda ambiciosa de inversión en la ausencia de una capacidad fiscal común. Será en el terreno de los presupuestos y de las decisiones económicas concretas donde se comprobará si este nuevo episodio de la gobernanza fiscal europea supone un cambio sustancial o la repetición de dinámicas ya conocidas. En el caso español, las dificultades se ven amplificadas por los obstáculos recurrentes para aprobar los presupuestos.
El nuevo marco parte de un diagnóstico acertado sobre los errores del pasado. Durante años, la gobernanza fiscal europea acumuló reglas, excepciones y salvaguardas con la aspiración de anticipar cualquier contingencia. El resultado fue un sistema opaco y basado en variables no observables, cuya complejidad debilitó la disciplina fiscal.
"La diferenciación de las necesidades de ajuste por países reconoce que no todos se enfrentan a los mismos desafíos ni parten de la misma posición fiscal"La reforma de 2024 rompe con esa lógica. El eje del nuevo sistema es una senda plurianual de gasto primario neto, definida a partir de un análisis de sostenibilidad de la deuda específico para cada país. De ello se derivan mejoras claras. El uso del gasto primario neto es más observable, más controlable por los gobiernos y más fácil de comunicar a la ciudadanía que el saldo estructural. La diferenciación de las necesidades de ajuste por países reconoce que no todos se enfrentan a los mismos desafíos ni parten de la misma posición fiscal. El abandono del control anual del déficit promueve la planificación fiscal a medio plazo, que, en principio, puede reducir la prociclicidad que venía mostrando la política fiscal y mejorar su credibilidad. Además, se introducen incentivos positivos al permitir una consolidación más gradual, ampliando el período de ajuste de cuatro a siete años a cambio de compromisos de reformas e inversión.
El contexto en el que se produce la reforma es particularmente complejo. Tras una década marcada por tipos de interés excepcionalmente bajos y por la suspensión prolongada de las reglas fiscales, la política fiscal vuelve a operar bajo restricciones más visibles, en un escenario caracterizado por la acumulación de shocks que han dejado elevados niveles de deuda y un entorno geopolítico crecientemente inestable, marcado por el deterioro del marco de seguridad europeo y una mayor incertidumbre estratégica a escala global.
A las presiones de gasto e inversión derivadas del envejecimiento poblacional y de la transición climática y digital se añaden ahora las necesidades de defensa y seguridad y de política industrial. En el caso de España, estos retos se combinan con tensiones en ámbitos como la vivienda, la sanidad o la financiación autonómica.
El encaje de estas nuevas necesidades en un marco fiscal basado en sendas de gasto plurianuales plantea tensiones evidentes y exige una buena planificación presupuestaria a corto y medio plazo. En este marco, las reglas fiscales dejan de ser un mecanismo técnico de supervisión ex post. Los presupuestos pasan a estructurarse en torno a una restricción ex ante más clara, que obliga a priorizar políticas y a que los gobiernos internalicen los costes de oportunidad de cada decisión de gasto.
"El nuevo marco mejora los instrumentos, pero no altera sustancialmente los incentivos que enfrentan los gobiernos, especialmente en contextos de fragmentación parlamentaria y elevada presión social sobre el gasto"Y aquí conviene no perder de vista una lección fundamental de la experiencia europea: ningún marco de reglas fiscales, por bien diseñado que esté, puede garantizar por sí solo un comportamiento fiscal responsable si no existe una voluntad real de cumplimiento. El nuevo marco mejora los instrumentos, pero no altera sustancialmente los incentivos que enfrentan los gobiernos, especialmente en contextos de fragmentación parlamentaria y elevada presión social sobre el gasto. La mayor flexibilidad introducida para facilitar estrategias fiscales más realistas puede acabar ampliando el margen para posponer ajustes difíciles si no va acompañada de mecanismos creíbles de supervisión y control.
El problema de la opacidad: acuerdos bilaterales sin control parlamentario
Es aquí donde radica la debilidad del nuevo marco, que deja abiertas cuestiones relevantes sobre transparencia y rendición de cuentas. Ahora son los gobiernos los que, de manera bilateral, a través de un diálogo técnico con la Comisión Europea, establecen sus compromisos de ajuste. En la mayoría de los países, los detalles de ese diálogo técnico entre Gobierno y Comisión no se han hecho públicos. La implicación de los parlamentos nacionales y de las instituciones fiscales independientes en la determinación de unos planes que estarán vigentes durante los próximos cuatro años no se contempla de manera formal en muchas fases del proceso y, en la práctica, ha sido escasa."La implementación de una auténtica capacidad fiscal común a escala europea puede ser una herramienta eficaz para financiar bienes públicos europeos (defensa, clima), maximizar sinergias y evitar respuestas fragmentadas"En España, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha demostrado, a lo largo de la última década, su capacidad para aportar análisis rigurosos, evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas y mejorar la transparencia del debate fiscal. Instituciones como la AIReF están en una posición privilegiada para evaluar la plausibilidad de los planes fiscales, reforzar la rendición de cuentas y elevar el coste reputacional de su incumplimiento. Relegarlas a un papel meramente opcional debilita la credibilidad del conjunto del sistema. Una excesiva bilateralidad no favorece la igualdad de trato entre países ni la supervisión de los resultados. En algunos países centrales, la aceptación de planes fiscales con supuestos macroeconómicos más favorables que los de la Comisión introduce un sesgo optimista que entraña riesgos si el crecimiento no se materializa como se prevé.
La asignatura pendiente: reglas de ajuste sin capacidad fiscal común para defensa
Por último, la reforma muestra una ambición limitada frente a la magnitud de los desafíos actuales. El uso temprano de la flexibilidad prevista en el propio marco mediante la activación de cláusulas de escape para acomodar aumentos del gasto en defensa pone de manifiesto hasta qué punto las nuevas reglas están expuestas a tensiones desde sus primeras fases de aplicación. En este contexto, la implementación de una auténtica capacidad fiscal común a escala europea puede ser una herramienta eficaz para financiar bienes públicos europeos (defensa, clima), maximizar sinergias y evitar respuestas fragmentadas. Sin embargo, la reforma de las reglas fiscales ha eludido este debate. Sin un presupuesto europeo potente, la tensión entre consolidación fiscal e inversión en los países con mayores necesidades de ajuste puede traducirse en decisiones con efectos persistentes sobre el crecimiento potencial. La inversión pública, cuyos retornos se materializan a largo plazo, ha sido el componente más vulnerable en procesos de consolidación fiscal.En definitiva, la reforma introduce un marco más coherente y predecible, pero no resuelve problemas de fondo como el equilibrio entre reglas e instituciones o la dificultad para compatibilizar el ajuste fiscal con una agenda ambiciosa de inversión en la ausencia de una capacidad fiscal común. Será en el terreno de los presupuestos y de las decisiones económicas concretas donde se comprobará si este nuevo episodio de la gobernanza fiscal europea supone un cambio sustancial o la repetición de dinámicas ya conocidas. En el caso español, las dificultades se ven amplificadas por los obstáculos recurrentes para aprobar los presupuestos.
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Esther Gordo Mora
Directora de la División de Análisis Económico en la AIReF
Economista por la Universidad Complutense de Madrid. Entró en 1990 en el Banco de España y fue jefa del Área del Euro. Desde marzo de 2020 trabaja en la AIReF como directora de la División de Análisis Económico. Ha representado a instituciones ante el BCE, la OCDE y la Comisión Europea. Desde 2023 es vicepresidenta de la Red Europea de Instituciones Fiscales Independientes. También es autora de uno de los capítulos del 'Anuario del Euro 2025'.
Etiquetas
Economía, impuestos, Unión Europea, Unión Económica y Monetaria, transparencia, Gobierno, Airef Ahora en portada
27 de julio de 2026
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