Aprovechar al máximo la IA en los países en desarrollo

Después de la crisis financiera global de 2008, la política industrial ha vuelto a ocupar un lugar respetable en el discurso económico, tras décadas de que se la ridiculizara como un intervencionismo desacertado (en particular, para los países en desarrollo). Pero su renacimiento lo lideran las economías avanzadas que antes la rechazaban, y la adopción de la inteligencia artificial (IA) y de las energías renovables acelera el cambio.

A los países en desarrollo, este resurgimiento les ofrece nuevas oportunidades, siempre que puedan hacer frente a tres limitaciones importantes: un contexto de implementación débil (falta de infraestructura y otros insumos necesarios), insuficiente autonomía en la formulación de políticas y restricciones fiscales. La política industrial suele pensarse en términos de subsidios y exenciones tributarias, pero en el caso de muchas economías en desarrollo, se necesita una variedad más amplia de instrumentos. Sin buena conectividad digital, un suministro eléctrico constante, regímenes de protección de datos dignos de confianza y personal cualificado, toda esperanza de usar la IA como herramienta de crecimiento será poco más que retórica.

"Sin buena conectividad digital, un suministro eléctrico constante, regímenes de protección de datos dignos de confianza y personal cualificado, toda esperanza de usar la IA como herramienta de crecimiento será poco más que retórica"

Además, el menú de políticas para los países en desarrollo es limitado, ya que las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) restringen el uso de instrumentos (subsidios a la exportación, normas sobre contenido local y requisitos de transferencia de tecnología) en los que se basaron éxitos industrializadores del pasado (concretamente en Asia Oriental). Al mismo tiempo, las grandes economías parecen estar en otro mundo: Estados Unidos, la Unión Europea y China aplican políticas industriales a gran escala y es común que distorsionen o infrinjan las mismas normas que los demás supuestamente deben respetar. La asimetría es evidente: de las más de 2500 medidas de política industrial que se introdujeron en el mundo en 2023, casi la mitad correspondió a estas tres economías.

Por último, pesan mucho las restricciones fiscales. En muchas economías en desarrollo, hasta el 80% del gasto público se destina a salarios y al servicio de la deuda, de modo que queda poco margen para las inversiones a largo plazo necesarias para la industrialización. A diferencia de Estados Unidos o la UE, los países más pobres no pueden armar grandes paquetes de subsidios ni destinar miles de millones de dólares a financiar programas tecnológicos. Y a pesar de la multiplicación de parques tecnológicos e incubadoras en África y Asia, los resultados han sido escasos. Como observa la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), estas zonas solo funcionan en el contexto de cadenas de suministro establecidas; sin esa base, existe el riesgo de que se conviertan en costosos "elefantes blancos", impresionantes en teoría, pero inertes en la práctica.

La mejor estrategia para los países en desarrollo en relación con la IA es usar los sofisticados modelos de vanguardia que ya existen. Libres de infraestructuras heredadas, los países en desarrollo pueden dar un salto directo a las tecnologías emergentes (algo que muchos ya hicieron en el caso de la telefonía, omitiendo la instalación de líneas fijas para pasar directamente a la telefonía móvil). Desplegar la IA cuesta muchísimo menos que crearla. Cualquiera puede usar herramientas como ChatGPT, sin necesidad de construir centros de datos ni armar equipos de ingenieros de élite.

Estos modos de uso selectivos pueden ser transformadores. En el ámbito de la salud, la aplicación de la IA como auxiliar de diagnóstico puede racionalizar el uso de capacidades clínicas escasas. En educación, las plataformas digitales pueden compensar la escasez crónica de profesores. En agricultura, el análisis predictivo puede ayudar a los agricultores a hacer frente a la volatilidad climática. Tal vez estos usos sean poca cosa para quienes están en la vanguardia tecnológica, pero pueden entregar beneficios reales allí donde más importa.

Además, son la forma de política industrial más eficaz: pragmática, experimental y orientada a las realidades locales. Como sostiene Dani Rodrik, "el éxito no está en seguir un manual fijo, sino en identificar los sectores donde la acción pública puede liberar un potencial oculto".

"Incluso una pequeña agenda de innovación demanda financiación, y en muchas economías en desarrollo el capital riesgo de origen local no abunda, ya que la riqueza privada tiende a migrar al extranjero"

Por supuesto, incluso una pequeña agenda de innovación demanda financiación, y en muchas economías en desarrollo el capital riesgo de origen local no abunda, pues la riqueza privada tiende a migrar al extranjero. Pero los gobiernos pueden crear instituciones que atraigan capital privado, por ejemplo mediante herramientas de financiación combinada, fondos soberanos de innovación, provisión selectiva de garantías y creación de nodos tecnológicos regionales. Además, los donantes pueden (y deben) aumentar su apoyo. Según la OCDE, el sector de las tecnologías de la información y la comunicación recibe apenas el 2% de las ayudas para la creación de capacidades comerciales; esto es muy inferior a lo que se necesita para el desarrollo de capacidades digitales.

Los gobiernos de los países en desarrollo también deben usar las tecnologías digitales para aumentar la eficiencia (sobre todo en el área de la recaudación de ingresos) y crear el margen fiscal que tanto necesitan. Un buen ejemplo lo ofrece el trabajo de la UNCTAD en digitalización de aduanas, en particular el sistema ASYCUDA. En Angola (una de las economías de África que más depende del petróleo), la digitalización de los procedimientos aduaneros produjo notables beneficios fiscales: la eliminación de cuellos de botella analógicos permitió un 44% de aumento de ingresos el primer año y 13% al año siguiente.

En Irak los beneficios fueron incluso mayores. Tras la digitalización de los principales pasos de frontera, los ingresos aduaneros crecieron más de 120% en un año. Y en Bangladés (una de las economías fabriles de más rápido crecimiento en Asia), una serie de reformas digitales graduales ayudó a lograr un incremento medio anual de los ingresos cercano al 11% durante varios años, mediante una mejora del cumplimiento y la eliminación de pérdidas no controladas.

Aunque la cooperación internacional sigue siendo esencial, también es necesario que las normas comerciales mundiales evolucionen para dar más lugar a estrategias de industrialización digital y ecológica. Las cláusulas del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) de la OMC tal vez tuvieran sentido cuando se las diseñó, pero ahora dificultan el acceso a tecnologías críticas. Los regímenes de patentes deben permitir una difusión más amplia de las tecnologías (como ocurrió con el licenciamiento obligatorio de medicamentos vitales).

"Es importante la colaboración entre los países en desarrollo, ya que ninguno por sí solo puede permitirse inversiones del nivel necesario para la IA o las tecnologías limpias"

También es importante la colaboración entre los países en desarrollo, puesto que ninguno por sí solo puede permitirse inversiones del nivel necesario para la IA o las tecnologías limpias. Plataformas colectivas como el CERN (para la investigación en física) muestran de qué manera el uso compartido de conocimientos puede distribuir costos, repartir riesgos y generar beneficios mutuos. Otra idea más prometedora es la innovación colectiva. Para gran parte del sur global (que enfrenta enfermedades y exposiciones climáticas similares y cuenta con abundantes datos y acceso relativamente barato a talento técnico), la innovación conjunta no solo es rentable, sino que también es una decisión estratégica prudente en un mundo cada vez más multipolar.

El retorno de la política industrial es un cambio importante en el pensamiento económico mundial, pero para los países en desarrollo es un arma de doble filo. El camino hacia la industrialización se ha vuelto más empinado, más estrecho y limitado por estándares tecnológicos y regulatorios más exigentes. Pero no es un desafío insuperable. Mediante la inversión en capacidades básicas, la preferencia por aplicaciones de IA de gran impacto, la movilización de instrumentos de financiación innovadores y el uso del espacio de formulación de políticas ya existente, todavía es posible acelerar el desarrollo. El éxito no dependerá de imitar los modelos de los países ricos, sino de la adaptación pragmática a las realidades locales.
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