En Europa no existe un único modelo de gobierno del poder judicial

"La Comisión de Venecia ha señalado previamente que, debido a la riqueza de la cultura jurídica en Europa —que es valiosa y debe ser preservada—, no existe un modelo único de organización de un poder judicial independiente aplicable a todos los países. Asimismo, ha indicado que no hay un modelo estándar que un Estado democrático esté obligado a seguir al establecer su Consejo del Poder Judicial, siempre que la función de dicho Consejo se encuadre en el objetivo de garantizar el correcto funcionamiento de un poder judicial independiente dentro de un Estado democrático. Por tanto, las normas europeas deben considerarse como parámetros orientativos, que permiten a los Estados ejercer un margen de discrecionalidad al aplicarlas dentro de sus respectivos sistemas jurídicos".

Este párrafo (26) forma parte del dictamen emitido por la Comisión de Venecia respondiendo a la petición del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) para que se pronunciara sobre el Informe aprobado por este órgano constitucional en cumplimiento de lo dispuesto por la Disposición Adicional de la Ley Orgánica 3/2024 (DA LO 3/2024). La disposición adicional fue la traducción jurídica del acuerdo entre los dos partidos mayoritarios para desbloquear y renovar el Consejo y obligaba al CGPJ a elaborar, en seis meses y por mayoría de tres quintos, un informe comparado y una propuesta de reforma de elección de sus vocales judiciales que garantizara la independencia, reforzara la participación directa de la carrera y pudiera ser valorada positivamente por la Comisión Europea. Entre octubre de 2024 y febrero de 2025, un grupo de cuatro vocales identificó dos vías plausibles de reforma del sistema de elección de los vocales judiciales: por una parte, la elección por la carrera judicial y, por otra, la elección parlamentaria con mejoras que refuerzan la participación de jueces y la calidad de la selección en las Cortes. El Pleno del CGPJ aprobó un informe que recoge ambas opciones y lo elevó al Gobierno, al Congreso y al Senado, tal y como preveía la disposición adicional ya citada.
 

"La evaluación de la Comisión de Venecia fue una exigencia del sector conservador del CGPJ para que el Pleno aprobara un informe con dos opciones"

La remisión a la Comisión de Venecia para una evaluación del informe conforme a sus estándares no estaba prevista en la DA de la LO 3/2024. Sin embargo, dicha evaluación, suplementaria y previa a la existencia de una iniciativa legislativa, fue una exigencia del sector conservador del CGPJ para que el Pleno aprobara un informe con dos opciones. No es un detalle menor: es pacífico entre la doctrina especializada que los estándares de la Comisión de Venecia se inclinan por la elección "entre pares" de los vocales judiciales, lo que situaba bajo un escrutinio especialmente exigente la Propuesta 2 (elección parlamentaria con mejoras).

La evaluación de la Comisión de Venecia

Como se reconoce en el párrafo trascrito, los parámetros de Venecia son orientativos, no jurídicamente vinculantes. Sí es vinculante, en cambio, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) o del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Sobre la materia que nos ocupa, ninguno de estos dos tribunales ha determinado cuál debe ser el modelo que los Estados, bien de la Unión Europea o del Consejo de Europa, deben instaurar para gobernar su poder judicial. Así pues, no existe un parámetro jurídicamente vinculante que obligue a España, ni a ningún otro Estado, a optar por un modelo concreto de gobierno del poder judicial, como muestra la variedad de modelos existentes en Europa: desde países donde el gobierno del poder judicial lo ostenta el Ministerio de Justicia (Alemania o Austria, por ejemplo), hasta aquellos donde está en manos de un consejo judicial (España o Francia). Incluso algunos donde el consejo, de composición mixta, es presidido por el presidente de la república (Italia).
 
Lo cierto es que la evaluación de la Comisión de Venecia, aunque con aspectos críticos respecto de la elección parlamentaria mejorada, empieza reconociendo lo que planteábamos en nuestra propuesta: en Europa no existe un modelo único de gobierno del poder judicial, y debe respetarse la autonomía institucional de los Estados, con la única condición de que el sistema que se establezca garantice el "correcto funcionamiento de un poder judicial independiente dentro de un Estado democrático". 

Sin duda, la independencia de los miembros que ejercen la justicia es indispensable y así lo reconocen tanto nuestra Constitución como todos los estándares en esta materia. No obstante, el rechazo frontal de la elección parlamentaria de los vocales judiciales porque los politiza y la asunción de que la única forma de evitarlo es que sean elegidos por sus pares son afirmaciones sin una base jurídica sólida. Seguramente, dicho sea de paso, porque no hay ningún sistema perfecto o infalible. En todo caso, la elección por sus pares tampoco garantiza que no se produzca la politización del Consejo. Así lo mantiene la Comisión de Venecia, que destaca que en España la que denomina "politización interna" vendría causada por la alineación que se atribuye a algunas asociaciones respecto de los partidos mayoritarios. Esto es, el asociacionismo judicial en España, o parte de él, estaría políticamente posicionado y esto también supondría un peligro para la independencia del CGPJ. Debe destacarse que la STC 108/ 1986 ya advertían de esta posibilidad de politización interna, incluso después de que durante cinco años los vocales judiciales del CGPJ hubieran sido elegidos por sus pares.

No hay una forma de elección perfecta

En esta línea, llama también la atención que se afirme que la elección parlamentaria de los vocales no judiciales sea suficiente para legitimar democráticamente a los consejos, dotarlos de pluralismo y evitar el corporativismo judicial que pudiera producirse. Sin embargo, se esconde que muchas de las decisiones del Consejo podrían adoptarse con la mayoría que ostentan los vocales judiciales (doce frente a ocho por mandato constitucional), lo que podría perpetuar el corporativismo. Además, planea la duda de por qué se acepta que los vocales juristas puedan ser elegidos por las Cortes y, por tanto, sean permeables a la politización. Si forman parte del CGPJ y tienen la misma voz y voto que los vocales judiciales, podría entenderse que acabaran también contaminando a estos últimos. 

Lo cierto es que no hay evidencia empírica de que la elección parlamentaria sea la causa de la politización del sistema judicial. Politización, por cierto, que afecta negativamente a la independencia judicial percibida. Ningún órgano u organismo internacional ha dicho nunca que en España haya un problema efectivo de independencia de los miembros del poder judicial. Todo pivota sobre la percepción ciudadana, que puede ser, a veces, algo errática a la hora de determinar qué quiere decir que jueces y juezas sean independientes y de identificar cuál es la función del CGPJ. 

"No debe olvidarse que el CGPJ es un órgano de gobierno y que, por tanto, su labor es, en parte, política —que no partidista—"

Cuando redactamos nuestra propuesta éramos conscientes de que no seguíamos todos los parámetros orientativos de la Comisión de Venecia, pero sí la finalidad perseguida: más allá del sistema por el que se opte para elegir a los vocales judiciales, lo determinante es que las funciones atribuidas al Consejo sean ejecutadas por sus veinte miembros y su Presidencia de forma independiente, imparcial y con plena profesionalidad. No debe olvidarse que el CGPJ es un órgano de gobierno y que, por tanto, su labor es, en parte, política —que no partidista—. El CGPJ debe defender un modelo de juez constitucional, y ello supone dotarle de una serie de potestades y obligaciones para asegurar el buen desempeño de su función. Respecto de dicho modelo y su alcance, no siempre hay acuerdo entre los miembros del CGPJ y, por tanto, hay que decidir, elegir y priorizar. Lo importante es que en estos procesos decisorios se respeten las garantías del procedimiento administrativo con profesionalidad y transparencia".

La Comisión de Venecia ha llevado a cabo un análisis de dos propuestas respecto de la elección de los vocales judiciales, después de que el CGPJ cumpliera con su cometido y finalizara su encargo legal. Serán, en su caso, el Gobierno o los grupos parlamentarios los que activen, si lo consideran oportuno, la iniciativa legislativa a través de proyectos o proposiciones de ley. En uno y otro caso, los actores implicados deberán abrir un debate con los operadores jurídicos y demás interesados para determinar cuál es el mejor sistema de gobierno del poder judicial para España, de acuerdo con el artículo 122 de la Constitución.