El consenso en la nueva Ley de Industria: ¿una tregua en favor de España?

La política industrial vuelve a ser una prioridad en un país donde ha primado el turismo. Desde hace unos años, existe un interés creciente por parte de la Unión Europea y España por su impulso, con el objetivo de responder a los nuevos desafíos económicos y sociales que han surgido tras las diferentes crisis de la última década. El Proyecto de Ley de Industria, recientemente aprobado por el Gobierno, nace al calor de una gran cantidad de fricciones internacionales, pero también de necesidades a nivel estatal de avanzar hacia una mayor descarbonización económica y una mayor autonomía estratégica. 

España siempre ha sido un país con una tradición industrial sólida. La industria textil catalana, la siderurgia en Asturias y País Vasco, la naval de Galicia, la automovilística en València o la energética en los Pirineos refleja la capacidad que ha tenido nuestro país de desarrollar ecosistemas industriales. Sin embargo, nuestro marco regulatorio data de 1992, una época donde los conceptos descarbonización o autonomía estratégica, antes citados, no estaban presentes en la agenda política.

"A finales del siglo pasado, el ideario hegemónico se basaba en que la mejor política industrial era la que no existía"

Por aquel entonces, el ideario hegemónico se basaba en que la mejor política industrial era la que no existía. El sector evitaba la intervención regulatoria y priorizaba la integración del mercado. Un conjunto de convicciones heredadas de décadas donde había predominado el enfoque neoliberal de Reagan y Thatcher, indiferente a la crisis de la desindustrialización. En realidad, este pensamiento se tradujo en políticas de liberalización de los sectores productivos, privatización de las empresas públicas y una política fiscal de baja carga tributaria y reducido gasto público. En el discurso político, se hablaba de "reconversión industrial" con la idea de hacer una industria más moderna, competitiva y atractiva en el mercado internacional. Felipe González pedía para ello "un esfuerzo de comprensión a los españoles para la puesta al día europea", tal y como recogen los diarios de la época. Sin embargo, se demostró que la clase política daba por perdidos muchos de los sectores y ecosistemas que habían consolidado nuestra tradición industrial. En 1988, solo en Asturias se había contabilizado la pérdida de más de 15.000 empleos directos y otros tantos inducidos, en el sector público industrial, según la Comisión de Representantes del Principado en la Empresa Pública (CREP).

Pero los planes comenzaron a mostrar consecuencias no deseadas. La SEAT fue adquirida por la firma alemana Volkswagen y Pegaso fue traspasada a la firma italiana IVECO. El dolor se sintió en miles de familias en Sagunto, Vigo, Cádiz o Gijón. La deslocalización de las empresas españolas, la consecuente pérdida de empleos, la creciente precariedad y el aumento de la dependencia de bienes y servicios del exterior dejaron huella en nuestra economía, competitividad y prosperidad colectiva.

La reindustrialización europea, un reto frente a China y EE. UU.

Desde 2020, se ha fraguado el consenso en la sociedad de que es necesario aumentar la autonomía estratégica frente a cadenas de valor globalizadas y sobre todo frente a relaciones comerciales en desequilibrio. Lo vimos con la suspensión de las cadenas globales de suministro durante la pandemia de covid-19, con los cortes del gas ruso tras la invasión de Ucrania o con la fragilidad de las rutas comerciales con el conflicto en Oriente Próximo.

"La idea es fortalecer un Estado activo no solo en la gestión económica de la demanda, sino también en el liderazgo del proceso de industrialización"

Mientras Europa y España prestaban atención a la política financiera, países como China o EE. UU. desarrollaron una fuerte política industrial y comercial. Tal y como señala Mariana Mazuccato en El Estado emprendedor, ahora que la nueva política industrial vuelve a estar en la agenda, muchos países intentan equilibrar sus economías, disminuyendo el peso de las finanzas y aumentando el de los sectores de la economía real. La idea es fortalecer un Estado desarrollista, un Estado activo no solo en su función keynesiana de gestión económica de la demanda, sino también en el liderazgo del proceso de industrialización.

China ha adoptado una política comercial muy fuerte, ya sea por exportaciones de grandes cantidades de productos baratos made in China o por ser beneficiario de las políticas de deslocalización industrial. Además, el gigante asiático ha llevado a cabo políticas de protección a industrias estratégicas como el sector del automóvil. También, Estados Unidos, está asignando financiación al sector industrial a través de paquetes legislativos como la Ley de Inversión en Infraestructuras y Empleos y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) para descarbonizar, por ejemplo, las cadenas de valor del hidrógeno existentes.

En España, el sector industrial aporta el 15,3% del PIB. Lejos del 30% de la década de los ochenta y del 20% recomendado por la UE

En la última legislatura, las instituciones europeas priorizaron la descarbonización de la economía mediante el plan REPowerEU, el paquete Fit for 55 y el Green Deal. Ahora, en el nuevo ciclo político, el desarrollo del Clean Industrial Deal se presenta como el desafío principal. En España, el término reconversión forma parte del pasado y ha sido sustituido por el de reindustrialización. Sin embargo, el contexto industrial es diferente al de hace tres décadas. Ahora, el sector industrial aporta el 15,3% del PIB español, según el Instituto Nacional de Estadística (INE) en el último trimestre de 2023. Lejos del 30% que llegó a representar en la década de los ochenta y del 20% recomendado por la Unión Europea. 

Una ley para impulsar la reindustrialización española

Aunque la Ley de Industria nace en un contexto geopolítico incierto, crece bajo necesidades claras a nivel estatal. Nace bajo el consenso de la importancia de incrementar nuestra capacidad productiva y avanzar en la sostenibilidad, la resiliencia y la competitividad de nuestro tejido productivo y también de disminuir la dependencia de cadenas globales de producción y suministro que se manifiestan vulnerables en periodos de crisis.

En 2025, pensar que para avanzar en la reindustrialización es necesario desacelerar las políticas climáticas sería un grave retroceso

La nueva norma busca impulsar la reindustrialización, atrayendo inversiones y fomentando la innovación, la competitividad, la descarbonización y la digitalización. Para ello, los PERTES industriales se consolidan como instrumento estructural (Capítulo II), y la Estrategia Española de Industria y Autonomía Estratégica (Capítulo I) marcará el rumbo de la política industrial, implementada mediante planes estatales concretos. 

Entre las medidas destacan los Proyectos Industriales Estratégicos, que pretende agilizar las grandes inversiones, y las Mesas para la Reindustrialización (Capítulo V), creadas para negociar en casos de reducción significativa de actividad o deslocalización. También se establece una Reserva Estratégica de Producción Industrial (Capítulo III) para garantizar bienes esenciales en crisis. El desarrollo industrial implica reconocer que no podemos depender al 100% de los activos estratégicos sobre los que no tenemos ningún control. 

Entre las prioridades, también está garantizar la continuidad de la actividad industrial y evitar la pérdida de empleo en España, obligando a las empresas a devolver las ayudas públicas recibidas si deciden deslocalizar su producción. El texto actual recoge que cualquier empresa que quiera finalizar su actividad industrial en España tendrá que anunciarlo con nueve meses de antelación al Gobierno y, en el caso de haber recibido ayudas públicas superiores a tres millones de euros tendrá que devolverlas si reducen en más de un 65% su producción o en 500 personas (Capítulo I). El objetivo es evitar casos como el de la multinacional francesa Saint-Gobain, que cerró su división de fabricación de parabrisas en Avilés y dejó a 160 trabajadores sin empleo tras percibir ayudas estatales.

En 2025, pensar que para avanzar en la reindustrialización es necesario desacelerar las políticas climáticas sería un grave retroceso. La competitividad y la lucha contra el cambio climático van de la mano. Una industria más competitiva y a la vez más sostenible también es más resiliente y menos dependiente de condicionantes externos que entrañan nuevos riesgos.

"Sería incoherente no llegar a un consenso político ante las necesidades acuciantes del sector industrial"

No obstante, esta norma, que se enfrenta a una aritmética parlamentaria compleja, tiene margen de mejora. Especialmente en el desarrollo de medidas más exigentes para asegurar el mantenimiento de la actividad a través de la negociación entre trabajadores y administración, la concreción de cómo y cuándo se llevará a cabo la financiación para los proyectos o cómo será la gestión y coordinación entre los diferentes mecanismos de gobernanza. Sin embargo, sería incoherente no llegar a un consenso ante las necesidades acuciantes del sector industrial.

La Ley de Industria se alinea con los esfuerzos de la Unión Europea por reducir la dependencia de terceros países en sectores críticos. Sin embargo, queda por ver cómo logrará establecer una política común frente a China y EE. UU., y si España destinará suficientes recursos a la reindustrialización verde para alcanzar sus objetivos económicos, sociales y ambientales.