Junts y las competencias de inmigración: ¿objetivo real o hipérbole?

El debate acerca de las competencias autonómicas sobre inmigración se vuelve a plantear como consecuencia de la negociación de los presupuestos generales del Estado. Junts condiciona su apoyo a los presupuestos a la cesión para Catalunya de las competencias sobre gestión de la inmigración. La negociación está rodeada de interrogantes. No sabemos si el discurso de que Catalunya quiere tener una política propia en materia de inmigración se corresponde con los objetivos reales de la negociación o forma parte de la hiperpolitización de la inmigración.

"No sabemos si el discurso de que Catalunya quiere tener una política propia en materia de inmigración se corresponde con los objetivos reales de la negociación o forma parte de la 'hiperpolitización' de la inmigración"

El Anuario CIDOB de la Inmigración de 2018 destacaba esta tendencia. "Inmigración y asilo, en el centro de la arena política" era el título con el que el Anuario resumía el contexto que arranca de las campañas del referéndum del Brexit y de las primeras elecciones presidenciales en Estados Unidos que gana Donald Trump (2016). El término politización sería suficiente para describir la creciente presencia de la inmigración en las campañas electorales y en la contienda partidista posterior. El prefijo hiper subraya cómo el rechazo a la inmigración no se explica "porque la ponderación de costes y beneficios depare en nuestros días un balance más negativo que antaño", sino por un fenómeno político e ideológico.

Tampoco se atisba cuál será el alcance de las nuevas atribuciones que están negociándose. Los medios de comunicación han mencionado, entre las potestades que podrían ser asumidas por la administración autonómica, la concesión de los permisos de residencia por arraigo, que se condicionarían a unos requisitos de conocimiento de catalán. La fórmula elegida también parece indefinida: la encomienda de gestión, que no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, o el traspaso de funciones.
 
Para valorar la novedad que supondría un eventual acuerdo, hay que recordar que las Comunidades Autónomas ya ejercen competencias que afectan a los migrantes. Para simplificar, podríamos ordenarlas en dos grupos:

a) las relacionadas con la política de acogida e integración, dentro de la cual hay que incluir los servicios sociales. Todas las Comunidades Autónomas son titulares de las mismas competencias, pero hay diferencias en la intensidad con la que se ejercen. Catalunya ha tratado de introducir una dirección política propia en este campo mediante la Ley 10/2010, de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y de las regresadas a Catalunya, que crea la Agencia de Migraciones de Catalunya;

b) las conectadas con la concesión de los permisos de residencia y trabajo: aquí hay dos niveles de competencias.

El conjunto de las Comunidades Autónomas interviene a través de:

a) la certificación de la insuficiencia de demandantes de empleo emitida por el servicio de empleo en el procedimiento de autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena;

b) de los informes de integración que se aportan en la renovación de las autorizaciones de residencia temporal o en la concesión de la autorización de residencia por arraigo social.

Catalunya, en cambio, recibió en 2009 el traspaso de funciones y servicios en materia de autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Catalunya (Real Decreto 1463/2009).

Se ha anunciado que los Gobiernos central y vasco han acordado en 2024 extender este traspaso al País Vasco. La legislación sobre autorizaciones de trabajo establece un procedimiento común en el que participan las administraciones estatal y autonómica. Estas facultades no atribuyen a las Comunidades Autónomas una capacidad para incidir en los movimientos migratorios. 

La controversia jurídica que se adivina es si esta cesión de potestades tiene encaje en las competencias que el Estatuto de Autonomía de Catalunya atribuye a la Comunidad Autónoma (artículo 138) o si es preciso ampliar el nivel competencial de la Comunidad Autónoma mediante una ley orgánica de transferencia o delegación (artículo 150.2 de la Constitución).

"La Constitución establece un límite: el Estado solo puede transferir facultades 'que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación'"

Aquí la Constitución establece un límite: el Estado solo puede transferir facultades "que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación". Esta invocación a la naturaleza delegable de una competencia es un concepto abierto, que puede dar lugar a opiniones contradictorias.

Pienso que el análisis de las cuestiones jurídicas más concretas no debería desvincularse de una mirada más amplia sobre la distribución constitucional de competencias en materia de inmigración. Un sistema que no se limita al Estado y a las Comunidades Autónomas, sino que viene prefigurado por la atribución de competencias a la Unión Europea, que se ha ampliado tras el Pacto Europeo sobre Migración y Asilo. Y que no debería olvidar a los entes locales.

Aunque no haya una reforma constitucional en el horizonte, el sistema puede evolucionar como consecuencia de un cambio en la interpretación por parte del Tribunal Constitucional de los artículos de los Estatutos de Autonomía sobre inmigración cuando van a cumplirse quince años desde la Sentencia sobre el Estatuto de Catalunya (STC  31/2010, de 28 de junio); y de una posible reforma de la legislación estatal (Ley Orgánica 4/2000) derivada de la adaptación al Derecho de la Unión Europea. 

Un sector de los constitucionalistas diagnosticó, durante el debate de la reforma de los Estatutos, la obsolescencia de un sistema volcado en la definición de la inmigración como una materia de competencia exclusiva del Estado y condicionado por una identificación muy amplia de las disposiciones legales sujetas a ley orgánica.

Se ha defendido la conveniencia de comprender la inmigración como un fenómeno más complejo en el que concurren diferentes títulos competenciales, donde una delimitación más estricta del ámbito reservado en exclusiva al Estado permita el desarrollo de competencias autonómicas en determinados campos.

Esto supone profundizar en la función de la legislación estatal como garantía de la igualdad de todos (no solo de los españoles, como dice textualmente el artículo 149.1.1ª de la Constitución) en las condiciones básicas de ejercicio de los derechos fundamentales. Habría que retomar el análisis donde se dejó en 2010.

"Necesitamos pensar en la conexión que existe entre la cuestión competencial, la garantía de los derechos fundamentales y el principio de solidaridad en el Estado autonómico"

La experiencia más reciente muestra, además, que hay que reforzar los mecanismos de solidaridad entre las Comunidades Autónomas en relación con la acogida de los migrantes. En resumen: necesitamos pensar en la conexión que existe entre la cuestión competencial, la garantía de los derechos fundamentales y el principio de solidaridad en el Estado autonómico. Esto puede hacerse durante el procedimiento de reforma de la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España. No parece que se favorezca de manera igual la deliberación en una negociación bilateral sobre los presupuestos.