Los fondos europeos que pueden vaciar de poder a las comunidades autónomas

En la denominada negotiating box, España, como el resto de Estados miembros, aspira a recibir una cantidad equivalente en términos reales a la percibida en 2021-2027. El gasto de los subsidios agrícolas directos de la PAC está garantizado, así como el de las regiones menos prósperas (por debajo del 75% del PIB per cápita medio europeo), en nuestro caso Extremadura, Andalucía y Castilla-La Mancha.

Lo que ha movilizado a la agroindustria es que la otra pata de la PAC, nominalmente para desarrollo rural (antiguo FEADER), pero que en realidad se destina en un 95% también al desarrollo agrícola, dejaría de estar garantizada desde Bruselas y tendría que negociarse con Hacienda. Lo mismo ocurre con el reparto de los fondos de cohesión territorial en el resto de las comunidades autónomas, al estar por encima del citado 75% de renta media. También preocupa que no se garantice la reserva actual del 8% del Fondo Europeo de Desarrollo Regional para desarrollo urbano (en España, EDUSI-EDIL) y, sobre todo, que los Grupos de Desarrollo Rural queden en el aire, al dejar de asegurarse el 5% del FEADER.

"En plenas Navidades, Von der Leyen garantizó por carta que el 10% del sobre que reciban los Estados miembros se destinará a zonas rurales"

Con una Comisión tan política, no ha tardado en encauzarse la situación: en plenas Navidades, Von der Leyen garantizó por carta que el 10% del sobre que reciban los Estados miembros se destinará a zonas rurales. Por su parte, el Parlamento —que ya ha presentado un borrador de su posición negociadora, pendiente de votar 6.000 enmiendas— garantiza ese 5%, un 11% para las ciudades y que, pase lo que pase con el resto de fondos, la PAC se apruebe aparte, como pide su poderoso sector.

Por tanto, más allá de que la presidencia chipriota del Consejo sea declaradamente del grupo de Amigos de la Cohesión, y la próxima irlandesa claramente favorable a reforzar la PAC, mientras los autodenominados frugales (léase ricos y/o protestantes) insisten —como han hecho en cuatro ocasiones en los últimos veinticinco años— en dedicar más fondos a la competitividad (ahora revestida de proteccionismo geopolítico y tecnología de uso dual civil-bélico), lo probable es que el marco de gasto diseñado por el círculo más próximo a Von der Leyen salga más o menos como se propuso hace ya un año.

Todo ello, siempre que los Estados miembros se pongan de acuerdo en el lado de los ingresos: la propuesta de la presidenta ha sido calibrada para contentar a los ministerios de Hacienda y a los lobbies sectoriales y nacionales más poderosos. El equilibrio entre statu quo —con Cohesión y PAC manteniendo cifras muy importantes, aunque con menor peso relativo frente al nuevo Fondo Europeo de Competitividad— se basa en la asunción de que los Estados miembros aceptarán ampliar los recursos propios, es decir, otorgar a la Unión capacidad para imponer "impuestos europeos".

Sin ese paso claramente federalizante, el presupuesto tal como está propuesto se cae. Y con él, el hard bargain de Von der Leyen, que ha presentado un presupuesto que satisface bastante a muchos, especialmente a los gobiernos: en vez de una panoplia de fondos, recibirían un sobre único, el Plan Nacional (y Regional) de Colaboración (Planes CNR o NRPP en inglés), regido por nuevos reglamentos deliberadamente parcos en detalles para otorgar mayor autonomía a los gobiernos centrales... a cambio de permitir a la Comisión gestionar directamente el "gran bazuca", el Fondo Europeo de Competitividad, lo que le daría rápida disponibilidad sobre el 25% del presupuesto de la UE, frente al 4% disponible al comienzo de la crisis de la covid.

"Corremos un alto riesgo —por la débil cultura intergubernamental española— de que el diseño de los nuevos fondos europeos tenga como daño colateral la constitución económica del Estado autonómico"

Si bien todas estas dinámicas son significativas, no son lo que en clave española debería preocuparnos especialmente. Corremos un alto riesgo —por la débil cultura intergubernamental española— de que el diseño de los nuevos fondos europeos tenga como daño colateral la constitución económica del Estado autonómico.

Los Planes CNR, que en cierta medida imitan los programas-país de la ONU y refuerzan la lógica intergubernamental, son herederos directos del Plan de Recuperación puesto en marcha con la covid, cuyo gasto formalmente termina este mes. Aunque ya había antecedentes de gestión centralizada (Plan de Reformas Estructurales, en cierta medida el Fondo de Transición Justa o el antiguo Fondo de Cohesión y su sucesor de facto, los llamados programas plurirregionales), los CNR son directamente herederos del citado plan poscovid.

Por primera vez, todos los ministerios dispusieron del Plan de Recuperación de fondos europeos para ejecutar prioridades largamente en el tintero. Hacienda logró imponer el argumento —discutible— de que aquel plan debía gestionarse de forma centralizada, aunque muchas inversiones eran indistinguibles de las de fondos europeos tradicionales. Aun así, la gestión fue más territorializada (en torno al 50%) que en Estados formalmente federales, por limitaciones de capacidad administrativa central (doble de fondos, mismo número de funcionarios) y por la aritmética parlamentaria en las Cortes.

Y aun así, como se recordará, hubo episodios poco edificantes en la Conferencia de Presidentes —en una de ellas, con Von der Leyen presente— y en las conferencias sectoriales. Por ejemplo, comunidades políticamente tan dispares como Galicia y Euskadi reclamaron para ellas solas una cuarta parte de todos los fondos asignados a España.

Con los nuevos CNR nos enfrentamos a una versión corregida y aumentada de esta deriva. En un sistema como el español, ya de por sí con baja calidad de la concertación intergubernamental, la nueva lógica ahora se aplicaría también a los fondos tradicionales, afectando de lleno a la arquitectura autonómica.

Tras las insistencias —en parte por presión de los länder alemanes—, Von der Leyen ha planteado en otra carta que estos planes puedan incluir capítulos análogos a los programas operativos regionales y un nebuloso "diálogo directo con las regiones".

"Política de cohesión y autonomía política han ido prácticamente de la mano durante cuatro décadas"

Sin embargo, la mayor parte de la capacidad inversora no condicionada de las comunidades autónomas procede de los fondos europeos. Política de cohesión y autonomía política han ido prácticamente de la mano durante cuatro décadas. Si ahora la balanza se inclina definitivamente hacia los ministerios en Madrid, no solo las comunidades perderían su principal espacio de política económica propia, sino que el Gobierno central, gobierne quien gobierne, pasaría a dirigir las inversiones autonómicas incluso en ámbitos de su competencia, convirtiendo a las autonomías políticas en meras ventanillas de gestión.

No es una hipótesis: ya ha ocurrido con el FEADER, que en el periodo actual dejó de tener programas autonómicos y cuyo peso decisorio recae en el Ministerio de Agricultura en el Plan Estratégico de la PAC, el otro precedente inmediato del nuevo Plan CNR. Así, es imposible conocer con precisión el gasto por comunidad en este ámbito, a diferencia de los fondos de cohesión. Esta quiebra de la autonomía territorial apenas suscitó oposición hace seis años, por el temor a la movilización del sector agrario. Incluso los länder alemanes, tradicionalmente celosos de su autonomía, no se opusieron entonces.

No ocurre lo mismo ahora: los länder han reaccionado con fuerza, al entender que extender ese esquema al conjunto de fondos implica un recorte estructural. También el Comité de las Regiones ha adoptado una posición inusualmente dura (para lo que es Bruselas), apoyada ahora por la Eurocámara frente a los planes iniciales de Von der Leyen. El Bundesrat ha enviado un dictamen a Bruselas expresando su preocupación. Frente a ello, el documento equivalente de los letrados del Congreso español considera todo formalmente conforme a derecho.

Con todo, no solo representantes del principal partido de la oposición española han mostrado una renovada sensibilidad autonomista, sino que incluso presidentes socialistas —como los de Navarra y Castilla-La Mancha— han suscrito la Declaración de Galicia alertando sobre la deriva centralizadora.

No se trata solo de temer que se repitan precedentes relativamente remotos. Hace dos semanas, el Gobierno presentó el Plan Social para el Clima, asociado a un nuevo fondo europeo con 9.000 millones para España, otra innovación de Von der Leyen que se lanza ya en 2026 y del que apenas se ha hablado. Su gobernanza se reduce, de momento, a una dirección de correo electrónico para las comunidades autónomas, y queda por definir por el Gobierno central una vez que la Comisión apruebe el plan. Todo ello en ámbitos claramente autonómicos como movilidad, vivienda o pobreza energética.

Estamos, por tanto, ante un cambio de época. Ante la modesta y poco innovadora ejecución de los fondos por parte de las comunidades autónomas —basta observar la escasa ambición de los programas operativos actuales, recientemente revisados sin debate alguno—, se podría justificar la idea de construir a nivel central una capacidad de Estado estratégico que elimine compartimentos estancos existentes y permita la financiación de políticas multidimensionales, como por ejemplo la nueva Estrategia de Reto Demográfico. También es lógico que la Comisión quiera liberarse de la gestión de una panoplia inabarcable de fondos, siempre que, como apunta el informe Letta, pueda reforzar su capacidad para imponer reformas estructurales con mayor eficacia de la que fue capaz en el Plan de Recuperación. Lamentablemente, no parece probable que esa renovada ambición ocurra ni en Madrid ni en Bruselas.

"Es lógico que la Comisión quiera liberarse de la gestión de una panoplia inabarcable de fondos, siempre que pueda reforzar su capacidad para imponer reformas estructurales"

Sin embargo, en las consultas previas a la redacción de este artículo, políticos de diverso signo —más pendientes de si se convocan elecciones y de los numerosos procesos judiciales— no mostraban preocupación significativa. Gobierne quien gobierne en 2027, será demasiado tarde: los altos funcionarios ya habrán estado redactando durante un año, en el eufemísticamente llamado "diálogo informal" con la Comisión, el nuevo Plan CNR.

Mientras tanto, los socios de investidura, tan sensibles a gestos y concesiones del Gobierno, no han exigido garantías sobre el respeto al Estado autonómico. Tampoco el resto del arco político ha exigido que se acuerde en sede parlamentaria la definición de las prioridades del nuevo Plan, que contendrá las principales fuentes de inversión pública para las próximas dos legislaturas.

Tampoco entre funcionarios de la Comisión ni entre gestores autonómicos de fondos se percibe inquietud. Es lógico: seguirán gestionando recursos. Pero, con la excusa de equilibrios de poder en Bruselas, corremos el riesgo de perder, casi sin darnos cuenta, la capacidad política real de las comunidades autónomas.