¿Qué cambia con el nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo?

El 12 de junio de 2026 comenzó la aplicación del Pacto Europeo de Migración y Asilo, conocido como PEMA. El discurso oficial insistirá estos días en su carácter garantista y respetuoso con los derechos de las personas migrantes y solicitantes de protección internacional. Pero debemos cuestionar esta afirmación, porque, aunque el PEMA contiene garantías relevantes, como las relativas a la protección internacional de las mujeres víctimas de violencias —art. 9.2.f del Reglamento 2024/1347— o de las personas perseguidas por pertenecer al colectivo LGTBIQ+ —art. 10.1 del mismo Reglamento—, lo cierto es que no fue concebido para proteger mejor los derechos humanos, sino para gestionar mejor los flujos migratorios desde una lógica de fondo securitaria.

Esa lógica no borra las diferencias entre los actores que lo negociaron, ni el papel relevante del Gobierno español, que fue presentado como contrapeso a las posiciones más duras y, de hecho, el texto final —nueve reglamentos y una directiva, publicados el 22 de mayo de 2024— es fruto de equilibrios complejos. Pero subyace en todo él la premisa de que el control fronterizo es un fin legítimo capaz de justificar restricciones de derechos difícilmente aceptables en otros contextos. La Declaración de Chișinău, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa en su 135.ª sesión ministerial, refleja esa misma tensión.

"Subyace la premisa de que el control fronterizo es un fin legítimo capaz de justificar restricciones de derechos difícilmente aceptables en otros contextos"

Un punto de partida interesante para entender lo que supone el PEMA podría ser la máxima del divide et impera. Las piezas normativas son muchas, el sistema se presenta de forma fragmentaria y, además, tampoco regula todo el fenómeno migratorio, porque no aborda la política de visados ni el retorno o expulsión en sentido amplio, lo que exigirá la aprobación de nuevos reglamentos. Su objeto principal es el sistema europeo común de asilo, aunque en la práctica diseña un modelo de clasificación de quienes llegan a las fronteras europeas sin autorización previa que determina el funcionamiento de todo el modelo de entrada y acogida. Entender su arquitectura importa, porque sus efectos no están en una norma aislada, sino en la articulación entre ellas y en las lagunas que dejan.

Para tratar de explicarlo de modo sencillo, el PEMA no funciona como una norma única, sino como una secuencia. En la frontera exterior actúa primero el Reglamento de Triaje 2024/1356, que ordena la identificación, los controles de seguridad, la evaluación inicial de vulnerabilidad y la toma de datos. Es la norma que establece el mecanismo de selección o separación entre los solicitantes de asilo y personas susceptibles de recibir protección internacional y el resto, es decir, los que "solo" son migrantes económicos. En paralelo, se activa el Reglamento Eurodac 2024/1358, reforzado por el Reglamento de interoperabilidad 2024/1352, para registrar y cruzar información biométrica. A continuación, el Reglamento de Gestión del Asilo y la Migración 2024/1351 determina qué Estado miembro debe hacerse cargo de la solicitud y cómo opera el mecanismo de solidaridad entre los distintos Estados, para que exista un reparto "justo" de las cargas vinculadas a la gestión migratoria. Si la persona pide protección internacional, el Reglamento de Procedimiento 2024/1348 decide por qué cauce se tramita —ordinario, acelerado o fronterizo—, mientras la Directiva de Condiciones de Acogida 2024/1346 fija las condiciones materiales de asistencia durante el procedimiento.

El fondo de la decisión lo proporciona el Reglamento de Calificación 2024/1347, que define quién puede ser reconocido como persona refugiada o beneficiaria de protección subsidiaria. Si la solicitud es rechazada en frontera, entra en juego el Reglamento de Retorno Fronterizo 2024/1349. Y, en situaciones excepcionales de crisis, fuerza mayor o instrumentalización, el Reglamento de Crisis 2024/1359 permite alterar plazos, procedimientos y reglas de solidaridad. Fuera de este itinerario fronterizo, el Reglamento de Reasentamiento 2024/1350 regula la admisión desde terceros países por vías legales y humanitarias. A todo este complejo sistema se suma el proyecto del Reglamento de Retorno [2025/0059 (COD)], cuyo procedimiento de aprobación se encuentra en fase de revisión en primera lectura ante el Parlamento Europeo, y que se refiere al sistema genérico de expulsión de personas en situación de irregularidad.

"Todo este conjunto normativo introduce una lógica securitaria, de protección del territorio frente a la persona extranjera, de la que se desconfía por defecto"

Todo este conjunto normativo —tanto el ya presente como las previsiones futuras— introduce una lógica securitaria, de protección del territorio frente a la persona extranjera, de la que se desconfía por defecto, más intensa. Esto no obligaba necesariamente a elaborar una nueva ley estatal de asilo o de extranjería, pero sí hacía aconsejable ajustar el ordenamiento español. Un ordenamiento que, en particular en materia de asilo, va a quedar claramente desplazado. La omisión puede ser explicable, debido a la fragmentación parlamentaria y la dificultad de abordar reforma legislativa alguna, pero no es neutra. Los conflictos aparecerán en frontera, en comisarías, en centros de acogida, ante la administración y ante los juzgados, y eso generará una litigiosidad evidente.

Y lo hará desde el primer momento de su entrada en vigor. El PEMA convierte la frontera en un espacio de clasificación jurídica intensiva y, a partir de esa clasificación, puede activarse el procedimiento fronterizo, basado en la ficción de no entrada, de modo que personas bajo control efectivo del Estado pueden ser tratadas como si jurídicamente no hubieran accedido al territorio, abriendo ello la puerta a la reducción de garantías, a la adopción de decisiones sumarias o, al contrario, a mantener a la persona durante semanas en una situación de disponibilidad administrativa. Pero este foco de fricción inicial no será el único: Eurodac permite la toma obligatoria de datos biométricos desde los seis años y admite un nivel proporcionado de coerción; el procedimiento fronterizo puede alcanzar a menores no acompañados en ciertos supuestos; la determinación de la edad presenta riesgos si no se reconoce una presunción efectiva de minoría; la unidad familiar queda débilmente protegida, con impacto sobre hermanos mayores u otros adultos referentes; el internamiento infantil se admite como excepción, pero puede expandirse bajo la invocación del interés superior del menor; o la sobrecarga de representantes legales amenaza la efectividad real de las garantías.

"Personas bajo control efectivo del Estado pueden ser tratadas como si jurídicamente no hubieran accedido al territorio"

En este escenario, la abogacía de extranjería y los jueces españoles tendrán que activar estrategias de diálogo con el TJUE mediante la cuestión prejudicial. Ese diálogo será especialmente complejo cuando los conflictos no se limiten a la relación entre reglamentos europeos y leyes nacionales, sino que afecten a derechos protegidos por la Constitución, la Carta de Derechos Fundamentales, el CEDH, la Convención sobre los Derechos del Niño o el Convenio de Estambul. El PEMA no solo transformará el sistema de asilo. Alterará también la relación entre Derecho de la Unión y Derecho interno y quizá, aunque aún no seamos capaces de calibrarlo de manera idónea, la cooperación interestatal dentro de la UE.