Ucrania, Moldavia y los Balcanes: la nueva carrera por entrar en la UE

La VIII Cumbre entre la Unión Europea y los Balcanes Occidentales, celebrada en Tivat (Montenegro), reafirma la disposición de Bruselas de avanzar en un proceso durante largo tiempo bloqueado; a todas luces parece que la ampliación regresa al centro del proyecto europeo. Sin embargo, es imposible entender este cambio de rumbo sin el contexto: la invasión rusa de Ucrania, un escenario que ha transformado profundamente la percepción estratégica de Bruselas y de las principales capitales europeas. Lo que durante años fue tratado como un proceso técnico, condicionado por reformas y sin urgencia política real, se ha convertido ahora en una cuestión de seguridad continental.

"La aceleración del proceso de Ucrania y Moldavia demuestra que las consideraciones geopolíticas han adquirido un peso decisivo en las decisiones europeas"

Esta cumbre, además, ha puesto de manifiesto una tensión que cada vez se torna más explícita. Por un lado, las instituciones europeas insisten en que la ampliación sigue basándose en el mérito individual de cada candidato, en la aplicación de reformas y en el cumplimiento de los criterios de adhesión. Por otro lado, la aceleración del proceso de Ucrania y Moldavia demuestra que las consideraciones geopolíticas han adquirido un peso decisivo en las decisiones europeas.

La propia Comisión Europea y varios gobiernos nacionales reconocen abiertamente que la ampliación es hoy una necesidad estratégica. Aquí el problema radica en si ambas lógicas pueden convivir y si esto es compatible sin erosionar (aún más) la credibilidad de una política que lleva demasiado tiempo generando expectativas que rara vez se traducen en resultados concretos.

Desde luego, el mensaje oficial ha sido inequívoco. Los líderes europeos han reiterado que el futuro de los Balcanes Occidentales está en la Unión Europea y han definido la ampliación como una "inversión geoestratégica" en estabilidad, seguridad y prosperidad. Algo que, paradójicamente, llevan diciendo desde, al menos, la Cumbre de Salónica de 2003. La declaración final vuelve a hacer énfasis en que el proceso debe seguir guiándose por las reformas, la condicionalidad y el principio del mérito propio. Bruselas insiste en que no existe una competición entre candidatos y que cada país avanzará en función de sus resultados, pero precisamente ahí reside una de las principales dificultades.

Por qué la guerra de Ucrania ha cambiado la ampliación europea

La guerra de Ucrania ha alterado inevitablemente las prioridades. Desde 2022, Ucrania y Moldavia han pasado a ocupar el centro de la agenda de ampliación. La aceleración de sus expedientes responde a razones políticas comprensibles: la necesidad de anclar ambos países en el espacio europeo frente a la agresión rusa. Sin embargo, en Tirana, Sarajevo, Skopie o Podgorica, esa aceleración se observa con sentimientos encontrados.

"Una parte importante de la estrategia comunitaria actual busca precisamente evitar que los Balcanes perciban que han quedado relegados"

La percepción en buena parte de la región es que los Balcanes Occidentales han pasado dos décadas cumpliendo condiciones, modificando legislaciones y adaptando instituciones para descubrir ahora que la geopolítica puede alterar el ritmo del proceso. No se trata únicamente de una cuestión simbólica. Montenegro abrió negociaciones en 2012; Serbia en 2014; Albania y Macedonia del Norte tuvieron que superar sucesivos bloqueos políticos antes de iniciar formalmente las conversaciones. Mientras tanto, Ucrania se ha convertido en la prioridad política indiscutible de la ampliación.

Bruselas es consciente de este malestar. De hecho, una parte importante de la estrategia comunitaria actual busca precisamente evitar que los Balcanes perciban que han quedado relegados. Las referencias constantes a la "integración gradual" responden a ese objetivo. La idea consiste en ofrecer beneficios concretos antes de la adhesión plena, que incluyen acceso progresivo al mercado único, integración en determinados programas europeos, incorporación a sistemas de pagos o eliminación de barreras en sectores estratégicos.

El principal instrumento de esta nueva aproximación es el Plan de Crecimiento para los Balcanes Occidentales. Dotado con 6.000 millones de euros para el periodo 2024-2027 —2.000 millones en subvenciones y 4.000 millones en préstamos concesionales—, pretende acelerar la convergencia económica de una región cuyo nivel de desarrollo apenas alcanza el 35% de la media comunitaria. La Comisión Europea sostiene que el programa podría incluso duplicar el tamaño de las economías balcánicas durante la próxima década si las reformas se implementan correctamente.

La apuesta no es menor. Durante años, la ampliación se apoyó casi exclusivamente en la promesa futura de la adhesión. Hoy Bruselas intenta ofrecer incentivos tangibles en el presente. La incorporación progresiva al Espacio Único de Pagos en Euros (SEPA), la reducción de costes de itinerancia móvil, la apertura de corredores comerciales o la integración energética son ejemplos de una estrategia destinada a demostrar que la aproximación a la UE genera beneficios visibles para los ciudadanos.

"El éxito del proceso depende también de la capacidad de la propia Unión para adaptarse a una futura ampliación"

Pero el problema de fondo sigue siendo político. En este sentido, los principales obstáculos para la ampliación ya no se encuentran únicamente en los países candidatos. Cada vez resulta más evidente que el éxito del proceso depende también de la capacidad de la propia Unión para adaptarse a una futura ampliación. La discusión sobre los Balcanes Occidentales está estrechamente vinculada al debate sobre la reforma interna de la UE.

Y es aquí, en su dimensión interna, donde encontramos algunas de las claves para comprender por qué el consenso político sobre la ampliación sigue siendo más frágil de lo que sugieren las declaraciones oficiales. Aunque existe un amplio acuerdo sobre la importancia estratégica de integrar a los Balcanes Occidentales, persisten diferencias significativas respecto al ritmo, las condiciones y las consecuencias de ese proceso. La ampliación se ha convertido en una cuestión que afecta directamente al equilibrio político, económico e institucional de la propia UE.

De este modo, las tensiones entre Estados miembros continúan siendo significativas. Alemania, los países bálticos, Polonia o los países nórdicos consideran que la ampliación es una necesidad estratégica derivada del nuevo contexto de seguridad europeo. Francia, aunque ha evolucionado considerablemente desde sus posiciones más reticentes de hace una década, sigue insistiendo en la necesidad de combinar ampliación y reforma institucional, mientras que otros Estados miembros mantienen reservas relacionadas con la capacidad presupuestaria, la gobernanza interna o la calidad democrática de algunos aspirantes. Parece evidente que una UE que podría superar los treinta y cinco miembros necesitaría revisar mecanismos de decisión, políticas de cohesión, sistemas de votación y estructuras presupuestarias. La ampliación ya no es parte de la política exterior; ahora forma parte del propio debate sobre el futuro modelo de integración europea.

En este contexto, gana fuerza una solución intermedia que sugiere la posibilidad de un proceso de integración gradual o escalonada. Alemania y Francia han impulsado fórmulas que permitirían a los candidatos participar parcialmente en determinadas políticas comunitarias antes de la adhesión plena. Incluso se discuten fórmulas de asociación avanzada para algunos países candidatos mientras se completan los procesos formales de acceso.

Así las cosas, la presidencia danesa del Consejo de la UE previsiblemente reforzará esta orientación. Dinamarca ha pasado de posiciones históricamente más cautelosas a convertirse en uno de los defensores de una ampliación ordenada pero políticamente creíble. El caso de Montenegro, considerado actualmente el candidato más avanzado y con aspiraciones de adhesión hacia finales de la década, se observa en Bruselas como un posible ejemplo de éxito capaz de revitalizar todo el proceso.

"Si la UE flexibiliza excesivamente los criterios para responder a las urgencias estratégicas, corre el riesgo de debilitar su capacidad transformadora"

No obstante, el riesgo principal sigue siendo la erosión de la credibilidad. El principio meritocrático constituye uno de los pilares normativos de la política de ampliación europea. Pero la realidad geopolítica empuja cada vez más hacia decisiones políticas excepcionales. La paradoja es evidente: si la UE flexibiliza excesivamente los criterios para responder a las urgencias estratégicas, corre el riesgo de debilitar su capacidad transformadora. Si, por el contrario, mantiene una rigidez excesiva, puede perder influencia precisamente en una región donde Rusia, China, Turquía o los países del Golfo continúan ampliando su presencia económica y política.

Desde luego, la pelota se encuentra en este momento en el tejado de la UE. Ya no es suficiente esgrimir un compromiso político que no se sustancie en acciones concretas, las únicas que le permitirían ganar credibilidad en la región. Bruselas es consciente de que no puede seguir generando expectativas que son permanentemente aplazadas, y eso se debe básicamente a que el proceso de ampliación en este momento se ha convertido en una prueba de la capacidad de reacción de la UE, y todo ello sin renunciar a los principios que han definido históricamente su proyecto de integración. En definitiva, la cuestión es si será capaz o tendrá que renunciar a alguna de las partes de la ecuación.