El trasvase Tajo-Segura y los caudales ecológicos: ¿el agotamiento del modelo hidráulico español?

El Tribunal Supremo ha desestimado, en una sentencia del 13 de mayo de 2026, el recurso interpuesto por el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura (SCRATS) contra el plan hidrológico del Tajo aprobado mediante el Real Decreto 35/2023. La resolución, con imposición de costas al sindicato, confirma el régimen progresivo de caudales ecológicos del río y se suma a la línea ya marcada por la propia Sala Tercera, Sección Quinta, el 5 de junio de 2024, y reforzada en octubre de 2025 con la desestimación del recurso del Gobierno de la Región de Murcia contra el mismo decreto. Junto al SCRATS han litigado durante los últimos años los ejecutivos autonómicos del Partido Popular en Murcia, la Comunitat Valenciana, Andalucía y Madrid; en defensa del plan han intervenido la Asociación de Municipios Ribereños de Entrepeñas y Buendía, la Plataforma de Toledo en Defensa del Tajo, la Junta de Castilla-La Mancha y la Plataforma Ecologista Madrileña.

"Tras la sentencia, ya no es posible leer el conflicto como una simple disputa entre comunidades cedentes y receptoras"

Más allá del pleito técnico sobre caudales mínimos, lo que el Alto Tribunal viene a confirmar es la reordenación, en marcha desde hace una década, de un modelo hidrosocioeconómico construido durante el siglo XX en torno a una idea precisa del agua como recurso estratégico para el desarrollo nacional. El trasvase Tajo-Segura ha sido durante medio siglo su infraestructura más visible y también su símbolo político. Tras la sentencia, ya no es posible leer el conflicto como una simple disputa entre comunidades cedentes y receptoras. La planificación hidráulica española se encuentra hoy atravesada por múltiples dinámicas, internas y externas, articuladas entre sí, cada una con sus propios actores. La rivalidad territorial autonómica por el reparto del recurso es la más visible. La racionalidad ambiental que la Directiva Marco del Agua ha venido introduciendo en los planes de cuenca ha modificado las reglas del juego. Además, la cooperación bilateral con Portugal en torno a las cuencas ibéricas compartidas, entre ellas el Tajo, añade una dimensión internacional poco discutida en el debate público. Y, atravesándolo todo, la pugna política, económica y social sobre el modelo agrario y su vinculación con el agua, especialmente en el sureste mediterráneo, una región donde el regadío intensivo de exportación es desde hace décadas un asunto identitario.

¿Un paradigma hidráulico que entra en su última fase?

El conflicto del trasvase Tajo-Segura es la traducción contemporánea de una manera de entender el agua que arranca en el regeneracionismo de finales del siglo XIX, corriente intelectual y política surgida tras el Desastre del 98 que situó la cuestión hídrica en el centro del programa de modernización del país. Pensadores como Joaquín Costa identificaron entonces el atraso económico español con el escaso aprovechamiento de unos recursos hídricos peninsulares mal distribuidos, entre una España atlántica húmeda y una España mediterránea seca, y atribuyeron al Estado la misión de corregirlo mediante grandes obras públicas. Esa misión, iniciada con el Plan Gasset de 1902 y continuada por las confederaciones hidrográficas creadas en 1926 y por el Plan Nacional de Obras Hidráulicas de la Segunda República, se sistematizó bajo la dictadura franquista, que construyó cientos de embalses y planificó los grandes trasvases. La inercia del modelo se mantuvo hasta el cambio de siglo, con planes que siguieron apostando por los grandes desvíos como respuesta a los déficits territoriales. El del Tajo al Segura, iniciado en 1968 e inaugurado en 1979, se concibió como una infraestructura de transformación productiva y, al mismo tiempo, como un factor de cohesión simbólica nacional. Tras la Constitución de 1978 y la Ley de Aguas de 1985, la gestión del agua quedó organizada en torno a las confederaciones hidrográficas, con una distinción competencial entre cuencas intracomunitarias, de competencia autonómica, e intercomunitarias, de competencia estatal, que ha condicionado todas las disputas territoriales posteriores.

Pase sobre el mapa para hacer zoom. Mapa 1. Recursos hídricos de la península ibérica: entre el estrés creciente y los desequilibrios territoriales. Cartografía: Kartex Risk.

"La paradoja del modelo hidráulico es que la mayor disponibilidad de agua, en lugar de resolver el problema, ha estimulado su crecimiento"

Un siglo después de Costa, el balance de aquella apuesta es mixto. España cuenta hoy con más de mil embalses, alrededor de cuatro millones de hectáreas en regadío y una red de transferencias que recorre cientos de kilómetros, lo que la sitúa entre los países europeos con mayor capacidad de almacenamiento y movilización del recurso. Pero, al mismo tiempo, sufre un estrés hídrico estructural muy elevado. La Comisión Europea cifra el índice de explotación de los recursos disponibles en torno al 42,5% y estima que la contaminación difusa de origen agrícola afecta al 34% de las masas de agua superficiales y al 56% de las subterráneas. La paradoja del modelo hidráulico es que la mayor disponibilidad de agua, en lugar de resolver el problema, ha estimulado su crecimiento. El regadío, la urbanización del litoral y el turismo se expandieron al ritmo de las infraestructuras y han generado déficits cada vez más difíciles de cubrir, particularmente en la cuenca del Segura, la más deficitaria del país, donde el plan hidrológico de cuenca vigente cifra ese desfase estructural en 310 hm³ anuales. La sucesión de sequías de las últimas décadas, más largas y frecuentes que en el siglo XX, ha terminado por poner en cuestión la viabilidad a medio plazo del propio paradigma.

Las rivalidades de poder en el Estado de las autonomías

Fue la descentralización política inaugurada por la Constitución de 1978 la que introdujo en el conflicto una nueva escala. A partir de los años noventa, conforme se consolidaron los gobiernos autonómicos, varias comunidades, especialmente aquellas con una identidad regional menos asentada, empezaron a utilizar el agua como elemento central de su discurso político. El caso de Murcia es paradigmático. Gobernada sin interrupción por el Partido Popular desde 1995, ha hecho de la defensa del trasvase Tajo-Segura un eje vertebrador de su política, que cristalizó durante la primera década del siglo en el conocido lema "Agua para todos", tras la cancelación del trasvase del Ebro en 2004, previsto por el gobierno de José María Aznar en el Plan Hidrológico Nacional de 2001. La irrupción de Vox en 2019, formación que llegó a ser la más votada en la comunidad y que mantiene una influencia decisiva en el jecutivo regional a través de su proximidad con la Fundación Ingenio, ha actualizado esa reivindicación inscribiéndola en un discurso más amplio contra la Agenda 2030 y las políticas climáticas europeas.

Pase sobre el mapa para hacer zoom. Mapa 2. Geopolítica del agua en España: los conflictos territoriales por el trasvase Tajo-Segura. Cartografía: Kartex Risk.

En la cuenca cedente, la representación dominante es la opuesta. Castilla-La Mancha, gobernada de forma casi ininterrumpida por el PSOE desde 1983, salvo el paréntesis 2011-2015, ha venido construyendo en estas décadas una narrativa territorial centrada en la condición de comunidad expropiada de sus recursos. El trasvase aparece allí como herencia del franquismo y como mecanismo de desequilibrio que habría condenado a la región a una posición subordinada en el reparto del crecimiento económico. El intento de reservar en la reforma estatutaria de 2010, para uso exclusivo regional, 4.000 hm³ anuales, finalmente bloqueado por el Tribunal Constitucional, fue una de las expresiones más claras de esa narrativa. El choque entre ambas comunidades no es, por tanto, un desacuerdo entre partidos políticos, sino una rivalidad de poder territorial entre administraciones que defienden modelos económicos contrapuestos, ambos altamente dependientes del agua. Por un lado, un modelo agroexportador litoral altamente intensivo. Por otro, un modelo interior históricamente menos intensivo, pero con una apuesta creciente por el regadío modernizado. Ambos discursos llevan décadas movilizando a sus respectivas bases electorales.

"El choque entre ambas comunidades no es un desacuerdo entre partidos políticos, sino una rivalidad de poder territorial entre administraciones"

Junto al choque autonómico, conviene atender al peso real de los grupos de presión del regadío del sureste. El SCRATS, que reúne a cerca de 100.000 usuarios; Proexport, asociación de exportadores hortofrutícolas; y la Fundación Ingenio, think tank empresarial creado en 2020 y cercano a la formación de Santiago Abascal, llevan años produciendo los estudios, los informes técnicos y las campañas mediáticas que han venido justificando la continuidad del trasvase. Su argumentario es conocido. Repiten, en lo económico, la estimación de más de 20.000 empleos en riesgo y mil millones de euros de producción regional comprometidos en caso de un recorte sustancial. Al mismo tiempo, discuten los criterios con que se calculan los caudales ecológicos y apelan, en clave política, al principio constitucional de solidaridad interregional. Esa capacidad de movilización permite entender por qué el paradigma trasvasista ha sobrevivido políticamente tantos años, incluso cuando sus premisas físicas y jurídicas estaban siendo claramente erosionadas.

La Directiva Marco del Agua y la doctrina del Supremo

La incorporación a la Unión Europea y la transposición al derecho español de la Directiva 2000/60/CE, conocida como Directiva Marco del Agua, modificaron las reglas del juego al introducir una racionalidad ambiental distinta en la tradición ingenieril española. La directiva obligó a los Estados miembros a alcanzar el buen estado ecológico de todas las masas de agua entre 2015 y 2027 a través de planes de gestión organizados en tres ciclos sucesivos: 2009-2015, 2015-2021 y 2022-2027, y otorgó a los caudales ecológicos un papel jerárquico en la planificación. En España, su aplicación ha generado una conflictividad jurídica considerable. El primer plan del Tajo, aprobado en 2014 por el Gobierno de Mariano Rajoy, fijó un caudal mínimo en Aranjuez de 6 m³/s, sensiblemente inferior a los 10,86 m³/s previstos en 2010 por la Administración Zapatero, y fue anulado por el propio Tribunal Supremo en 2019, a instancias de organizaciones ecologistas, por no cumplir los estándares mínimos de la directiva. La revisión del tercer ciclo, aprobada en 2023, fija un régimen progresivo que se eleva hasta los 8,65 m³/s en Aranjuez en 2027, 10 m³/s en Talavera de la Reina y 17,25 m³/s en Toledo.

"El trasvase vuelve a ser jurídicamente lo que siempre fue, un aprovechamiento condicional de los excedentes"

Contra esa planificación se desplegó una ofensiva judicial coordinada entre los ejecutivos del PP del litoral, los grupos de presión del regadío y el propio SCRATS. La sentencia del 13 de mayo desestima sus argumentos uno por uno. El tribunal rechaza, en primer lugar, la idea de que exista una voluntad política deliberada de liquidar el trasvase, y recuerda que la fijación de los caudales obedece a un mandato europeo y a la propia jurisprudencia anterior de la Sala. En segundo lugar, descarta la impugnación técnica del cálculo al considerar que los informes periciales aportados no logran desvirtuar la metodología de la Instrucción de Planificación Hidrológica. Aclara además, en una precisión doctrinal importante, que el mínimo legal de 6 m³/s en Aranjuez no constituye un techo, sino un umbral inferior que no impide al plan fijar caudales superiores cuando resulten necesarios para alcanzar el buen estado ecológico exigido por la Directiva Marco. Pero, sobre todo, formula un principio jurídico que reordena la jerarquía de usos. Los usuarios del Tajo-Segura, afirma el fallo, utilizan exclusivamente aguas excedentarias, de modo que no existe ningún derecho garantizado sobre esos recursos mientras no estén plenamente cubiertas las necesidades ambientales de la cuenca cedente. Dicho de otro modo, el trasvase vuelve a ser jurídicamente lo que siempre fue, un aprovechamiento condicional de los excedentes, y los caudales ecológicos pasan a operar como restricción previa frente a cualquier uso económico distinto del abastecimiento humano. Según los cálculos del Ejecutivo castellanomanchego, la aplicación íntegra del nuevo régimen reducirá las aportaciones trasvasables en torno a un 40% a partir de 2027, hasta unos 193 hm³ anuales, frente a los 330 hm³ de media histórica y los 600 hm³ que llegaron a proyectarse en el diseño original.

La dimensión ibérica: el Tajo como río compartido

Conviene recordar que el Tajo no es un río español, sino un río ibérico. Recorre 1.092 kilómetros desde los Montes Universales hasta el estuario de Lisboa. El 68% discurre por territorio español y el 32% por territorio portugués. Junto al Duero, el Miño-Sil, el Guadiana y el Limia, forma una de las cinco cuencas internacionales reguladas por el Convenio de Albufeira, firmado por ambos países en 1998. El tratado obliga a España a garantizar a Portugal un volumen mínimo anual de 2.700 hm³, medidos en la estación de control de la presa de Cedillo, en la frontera, e incorpora condiciones específicas de regulación intraanual destinadas a evitar concentraciones excesivas de caudal en periodos no funcionales para los ecosistemas o para los usos portugueses. La entrada en vigor del Convenio en el año 2000 formó parte de un equilibrio bilateral más amplio. Portugal asumió la coexistencia con el trasvase Tajo-Segura como un hecho consumado a cambio del visto bueno español al proyecto de la presa de Alqueva, sobre el Guadiana, inaugurada en 2002.

Pase sobre el mapa para hacer zoom. Mapa 3. Desafíos hídricos en la cuenca internacional del Tajo. Cartografía: Kartex Risk.

El marco bilateral genera, sin embargo, una contradicción que la sentencia del 13 de mayo vuelve a colocar en primer plano. En el pasado, el Estado español ha intentado cumplir simultáneamente tres obligaciones difícilmente conciliables. Tenía que derivar al sureste mediterráneo un volumen significativo de agua del alto Tajo, mantener un caudal ecológico digno en el tramo medio del río, que recibe los vertidos de una metrópoli de más de siete millones de habitantes (Madrid), y entregar a Portugal el volumen pactado en Cedillo. Las series del propio organismo de cuenca documentan el desfase. Las aportaciones al embalse de Cedillo cayeron un 28% en el periodo 1980-2006 con respecto a la situación previa al trasvase, y durante el año hidrológico 2009-2010 el Gobierno español llegó a invocar la cláusula de sequía del Convenio después de haber transferido 293 hm³ al Segura.

"El Estado español ha intentado cumplir simultáneamente tres obligaciones difícilmente conciliables"

El último año hidrológico, 2024-2025, ilustra hasta qué punto el desequilibrio se ha cronificado: los 489 hm³ desviados al Segura desde la cabecera del Tajo superaron a los 333 hm³ que continuaron su curso natural por el río, de modo que cerca del 65% del agua disponible se reorientó hacia el sureste. Hasta ahora, los sucesivos gobiernos portugueses han preferido evitar la confrontación abierta con Madrid sobre el Tajo-Segura. Sin embargo, el cambio climático, las proyecciones del Centro de Estudios Hidrográficos (CEDEX), que anticipan caídas adicionales de aportaciones de entre el 7% y el 14% en el horizonte 2040-2070, y la creciente presencia de organizaciones de la sociedad civil ibérica como ProTejo o la Fundação Nova Cultura da Água han ido erosionando ese consenso de bajo perfil. La doctrina sentada por el Supremo, al situar el caudal ecológico por encima del trasvase, alinea por primera vez con claridad la planificación interna española con el espíritu del Convenio de Albufeira y con el de la Directiva Marco. Tanto el tratado bilateral como la norma europea exigen, en último término, que las funciones ambientales del río se garanticen antes de repartir sus aguas entre los distintos usos.

En una España polarizada, ¿para cuándo un próximo Plan Hidrológico Nacional?

La aplicación de la sentencia abre, a partir de 2027, una etapa de redefinición del modelo hidráulico español que tendrá en el próximo Plan Hidrológico Nacional su principal vehículo político. Conviene recordar, no obstante, que el PHN vigente sigue siendo el aprobado en 2001, con las reformas introducidas por la Ley 11/2005, que derogaron el trasvase del Ebro, y que su revisión a fondo es percibida por los círculos técnicos y los responsables políticos como un detonante de tensiones territoriales considerables. Ningún gobierno ha mostrado en estos años disposición a reabrir el debate de conjunto, y los grandes conflictos hídricos se han ido resolviendo de forma fragmentaria, foco a foco: Doñana mediante un marco específico de actuaciones tras la condena del Tribunal de Justicia de la UE en 2021, el Mar Menor mediante la ley de personalidad jurídica de 2022, y el propio Tajo-Segura por vía contencioso-administrativa con la sentencia que motiva este análisis.

La transición política no espera al horizonte de planificación. La ministra para la Transición Ecológica, Sara Aagesen, anunció en julio de 2025 que las nuevas reglas de explotación del trasvase estarían listas en septiembre del mismo año, pero en el momento de dictarse la sentencia seguían sin publicarse, lo que llevó a Castilla-La Mancha a presentar en abril de 2026 un recurso contencioso-administrativo por inacción del Ejecutivo central. Sobre el contenido del nuevo plan se enfrentan dos posiciones nacionales identificables: la de la coalición progresista y los sectores afines a la Nueva Cultura del Agua, que condicionan el trasvase a la gestión de la demanda, a la aceleración de la desalación y la reutilización y al respeto estricto de los caudales ecológicos; y la del Partido Popular y Vox, que mantienen el trasvasismo como expresión de la solidaridad interregional y reclaman la rehabilitación parcial del proyecto del Ebro. La sentencia del Supremo no zanja esa divergencia política, pero estrecha sensiblemente el espacio jurídico de la segunda y obliga, sea cual sea la mayoría que gobierne, a asumir una reducción significativa del volumen trasvasable.

"Lo que venga después se decidirá menos en los tribunales que en la capacidad política para asumir los límites físicos del territorio"

El reequilibrio entre demanda y recurso, sin embargo, dista de estar resuelto. La reducción del trasvase plantea un problema que la sentencia no aborda, el de cómo cubrir el déficit estructural que históricamente justificaba el agua trasvasada. Las desaladoras del sureste producen ya unos 350 hm³ anuales y sostienen el abastecimiento urbano, pero el regadío intensivo del Levante ha resistido durante dos décadas su uso por un coste hasta cinco veces superior. El nuevo plan tendrá que combinar tarifas agrícolas asumibles, reutilización, redimensionamiento del regadío y una gobernanza atenta a las dos dimensiones internacionales del conflicto. En la propia cuenca del Segura, además, esa ley de 2022 del Mar Menor, nacida de una iniciativa legislativa popular respaldada por más de 600.000 firmas, ratificada por el Tribunal Constitucional en 2024 y desarrollada por real decreto en febrero de 2025, consagra desde otro ángulo el mismo principio que la sentencia del 13 de mayo, según el cual el medio acuático tiene derechos propios y prevalentes sobre los usos económicos que lo afectan. La eutrofización de la laguna, vinculada al regadío intensivo del Campo de Cartagena, se ha convertido por esta vía en una expresión jurídica del cambio de paradigma. Lo que venga después se decidirá menos en los tribunales que en la capacidad política para asumir los límites físicos del territorio y los compromisos europeos e ibéricos.