Ana Palacio: "Las instituciones europeas no han asumido todavía la magnitud del cambio global"

Finales de noviembre. Empieza a hacer frío en Madrid, pero el debate público está muy caldeado. A pocos metros del Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional, en el Club Financiero Génova, Agenda Pública reúne a la exministra de Asuntos Exteriores Ana Palacio y al eurodiputado popular Adrián Vázquez para hablar, con calma, del presente y el futuro del proyecto europeo. 

Conocedores ambos de las instituciones comunitarias, comparten la preocupación por la erosión del Estado de derecho en numerosos Estados miembros. Frente a la "tendencia creciente a concentrar poder en los ejecutivos" —en palabras de Palacio—, Vázquez pide que la Comisión no aplique un "doble estándar" y no se centre solo en los "patitos feos", sino que también actúe contra los abusos de los "gobiernos formados por partidos políticos respetados, de centroizquierda o centroderecha, de los que depende su estabilidad institucional".

También coinciden en la necesidad de adecuar la arquitectura europea a un escenario global "inédito". A juicio de Palacio, "necesitamos adaptar la toma de decisiones a un entorno donde los problemas requieren respuestas en tiempo real". "La combinación entre eficacia y respeto del Estado de derecho debe replantearse porque no podemos seguir actuando con los tiempos de la antigua globalización, cuando existía un consenso internacional que ya no está vigente y en el que Europa disfrutaba de un privilegio claro", asevera.

Ana, fue eurodiputada en la cuarta y quinta legislatura. ¿Cómo recuerda aquel Parlamento y cómo ha cambiado respecto al actual?

Ana Palacio (A. P.): Realmente, hablar de recuerdos me interesa relativamente poco; lo que me interesa es hablar del mundo actual. El Europarlamento ha evolucionado desde lo que era entonces: una institución que tenía muchas aspiraciones, pero muchas menos competencias. 

Hoy, en cambio, es una Cámara con competencias fundamentales, aunque no exista plena paridad. Y, sin embargo, hay una constante que he visto desde 1994: el Parlamento a menudo no mide bien las consecuencias de sus acciones. Por demostrar poder, por competir, se lleva por delante el interés general. Hablo de la institución, aunque evidentemente son los grupos políticos que operan dentro de ella. Ese comportamiento es algo que no ha cambiado.

Sí han cambiado muchas cosas en estos años. Cuando llegué, el Parlamento apenas empezaba a manejar las competencias derivadas de Maastricht. Muchas de las competencias actuales llegaron después, a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Solo más tarde se consolidaron en los Tratados. Pero la dinámica institucional, en lo esencial, sigue siendo muy similar.

Guardo, eso sí, un recuerdo especial de aquellos primeros años. Para los españoles de mi generación, Europa era una causa. Veníamos del franquismo, de aquel lema de "España es diferente", y lo que queríamos precisamente era dejar de ser diferentes y ser como los demás. En el Parlamento se convivía con perfiles muy distintos y, aun así, había un sentido de comunidad. España estaba allí, contaba, participaba. Era una sensación de pertenencia muy fuerte, algo que quien no vivió la época anterior quizá no puede experimentar del mismo modo.
 
¿Y cómo describirían el Parlamento actual?

Adrián Vázquez (A. V.): La aspiración de entonces hoy es una realidad, con lo bueno y con lo malo. Durante los primeros veinte años del siglo XXI, el Parlamento fue estable gracias a la mayoría del Partido Popular Europeo y el Partido Socialista. Pero la inestabilidad política europea también se refleja hoy en la Eurocámara. En 2019, por primera vez, se necesitó sumar a liberales y verdes para legitimar políticamente a la Comisión Von der Leyen.

"En esta legislatura, por primera vez, existe una alternativa real, la llamada «mayoría venezolana», que ya ha sacado adelante un primer paquete legislativo"

En esta legislatura, por primera vez, existe una alternativa real, la llamada "mayoría venezolana", que supone sumar los votos del EPP a toda su derecha, y que ya ha sacado adelante un primer paquete legislativo. El Parlamento funciona cada vez más como un parlamento nacional, pero con una limitación importante: si no existe mayoría legislativa estable, no hay posibilidad de elecciones anticipadas. Eso genera rigideces. A esto se añade cierta falta de responsabilidad institucional. En ocasiones se compite por ver quién impone más, más que por construir acuerdos sensatos.

A. P.: Eso ha sido siempre así. Lo que sí ha cambiado es el discurso sobre la mayoría europea. No creo en los cordones sanitarios y considero que, si tienes fuerza de elefante, no puedes comportarte como bisagra. En este Parlamento, el PP intenta ocupar ambos roles y eso genera tensiones. Pero a la izquierda ocurre algo similar que se ha visto estos últimos meses: domina el Grupo Socialista, que arrastra especialmente a los Verdes, defendiendo a menudo posiciones con una especie de presunta superioridad moral —por ejemplo, en energía— que, obviamente, no figura en ningún tratado.
 
¿Pero no hay también un desafío por la derecha? ¿Cómo explican el auge de fuerzas abiertamente antieuropeas?

A. P.: Por supuesto que sí. Estas fuerzas surgen precisamente por el backsliding del Estado de derecho. Europa tiene tres anclajes —libertad, prosperidad y Estado de derecho— que están al mismo nivel. El Estado de derecho actúa como el elemento que une libertad y prosperidad.

Hoy, para las generaciones jóvenes, muchas cosas que eran absolutamente normales para las generaciones anteriores —por ejemplo, comprar una casa si tenías un trabajo a tiempo completo y cierta estabilidad laboral— han dejado de estar garantizadas. Y cuando desaparece esa base de previsibilidad, surgen la frustración y desafección.

He leído recientemente una encuesta según la cual aproximadamente un 25% de los jóvenes españoles, italianos y franceses no ven problema alguno en vivir bajo una autocracia si con ello obtuvieran garantías de prosperidad. Es decir, estarían dispuestos a renunciar a libertades a cambio de seguridad material. Eso debería preocuparnos enormemente.

Además, hay un elemento geopolítico e intelectual de fondo. En un libro reciente de Dan Wang se plantea que hoy coexisten dos modelos: un "modelo ingenieril", el chino, que se centra en hacer cosas, ejecutar, producir, y un modelo occidental atrapado por la hipertrofia jurídica. Sostiene que no tenemos rule of law, sino rule of lawyers. Y esta frase, que recogió el conocido historiador Niall Ferguson en un pódcast popular, hablando de Estados Unidos, parece darle la razón: nuestras decisiones estarían asfixiadas por capas y capas de abogados y de procesos.

"El presidente del Tribunal de Justicia lo ha dicho abiertamente: hay una tendencia creciente a concentrar poder en los ejecutivos"

Si queremos frenar el retroceso del Estado de derecho y recuperarlo, debemos abordar este contexto. Europa funcionó durante décadas sobre un acuerdo tácito pero fortísimo de respeto entre los tres poderes —legislativo, ejecutivo y judicial—, y ese equilibrio se está rompiendo. El presidente del Tribunal de Justicia lo ha dicho abiertamente: hay una tendencia creciente a concentrar poder en los ejecutivos. Y eso se manifiesta en distintas patologías, según el país.

Este peligro también se vio en la ampliación al este. Se decía que no podíamos negarnos a la incorporación de países que venían de regímenes autócratas, y es algo perfectamente comprensible desde un punto de vista histórico y moral. Pero esa ampliación generó desequilibrios institucionales que hoy siguen notándose.

En Portugal —y en España pasó algo parecido— se decidió no entrar a fondo en el debate. Portugal sí hizo un estudio serio sobre cómo podía afectar la ampliación en términos de fondos de cohesión y fondos estructurales; España no lo hizo. Ese estudio se presentó en el Parlamento portugués y, aun así, el Parlamento portugués votó la ampliación por unanimidad. Nosotros, que habíamos padecido dictaduras —Salazar en Portugal, el franquismo en España—, sentíamos que no podíamos decir que no a países que salían de gobiernos autocráticos y querían integrarse en la familia europea.

Con esto quiero decir que es evidente que esa incorporación no ha tenido los mismos resultados en todos los casos. Y volvemos al Estado de derecho: España no tuvo que cambiar ni una sola ley para entrar, ni en el ámbito social ni en el administrativo. España, desde los distintos gobiernos tecnocráticos, había construido una red administrativa sólida. No había Constitución ni derechos políticos, pero sí un derecho administrativo funcional, registros de propiedad y mercantiles, procedimientos… Algo que en la ampliación al este no existía. En muchos de esos países no había registros fiables ni estructuras administrativas básicas y esa tradición institucional no se improvisa. España llevaba trabajando en ello desde el Plan de Estabilización de 1958.
 
¿Estamos condenados a un choque permanente en este escenario de desdibujamiento de la separación de poderes y concentración del poder en los ejecutivos? En este contexto, ¿necesitamos más ampliación o más profundización del proyecto europeo?

A. V.: El informe sobre el Estado de derecho nace en 2020 precisamente por esa deriva autoritaria y la separación de poderes cada vez más difuminada. No es solo una cuestión de Polonia y Hungría —aunque son los ejemplos paradigmáticos—; hay ya doce sentencias del Tribunal de Justicia que han sentado jurisprudencia sobre qué es y qué no es Estado de derecho en Europa.

Si tomamos el Parlamento Europeo como ejemplo, la inestabilidad legislativa que tenemos exige gobiernos fuertes en el Consejo. Este es el mandato de los gobiernos fuertes, mientras que el anterior fue claramente el mandato del Parlamento. Ese equilibrio se ha roto.

Con el Estado de derecho, el simple hecho de que necesitemos un seguimiento país por país ya indica que algo va mal. Pero hay otro elemento importante: si observamos los procedimientos de infracción que inicia la Comisión —que son numerosos—, vemos un doble estándar. Pues algunos con algunos países parece que se es más permisivo que con otros. Esto ocurre porque la Comisión, al final, es un Ejecutivo político. Y ahí es donde creo que el sistema empieza a peligrar.

"Existe un doble rasero y no hablo solo de España. Aunque la situación española es clara: se han producido violaciones graves del Estado de derecho en esta legislatura"

Lo mismo ocurre con las inmunidades parlamentarias. Puedes encontrarte con un eurodiputado de un partido que forma parte de un gobierno que vulnera de manera sistemática el Estado de derecho. En esos casos, aparece la pregunta equivocada: "¿Qué prefieres, un gobierno que viola el Estado de derecho o uno que no?". Esa pregunta no debería existir. Si empezamos a gestionar las inmunidades en función del partido al que pertenece un diputado y no de los hechos que se le atribuyen, el sistema deja de funcionar.

Existe un doble rasero y no hablo solo de España. Aunque la situación española es clara: se han producido violaciones graves del Estado de derecho en esta legislatura. Una Comisión que necesita sobrevivir políticamente dentro del Consejo tendrá siempre más facilidad para actuar contra el "patito feo" que contra gobiernos formados por partidos políticos respetados, de centroizquierda o centroderecha, de los que depende su estabilidad institucional.

Por eso creo que la gran batalla ahora es lograr —aunque genere una crisis política— que la Comisión actúe también contra esos gobiernos respetables, responsables, proeuropeos, que forman parte de las familias políticas tradicionales. Que no solo actúe contra quienes son vistos como los malos, los periféricos o los incómodos. Si no rompemos ese patrón, el Estado de derecho seguirá debilitándose.
 
A. P.: En una mesa redonda reciente fui la única que señaló al moderador que no debía limitarse a mencionar los conocidos "patitos feos". La concentración de poder en el Ejecutivo también se da en otros Estados miembros que él evitó citar por razones políticas. No hizo falta añadir nada más; todos entendieron a qué me refería.

Respecto al debate sobre el equilibrio institucional, coincido en que vivimos un momento claramente dominado por lo intergubernamental. Sin embargo, al mismo tiempo la Comisión ha acumulado poderes importantes que carecen de base jurídica. Esto ha ocurrido porque el mundo ha cambiado y las instituciones han tenido que reaccionar con rapidez. El punto decisivo fue la pandemia. Durante la COVID-19, la Comisión actuó sin un respaldo jurídico explícito, pero con una aceptación tácita de los estados, porque era la única manera de afrontar situaciones que estaban fracturando el mercado interior, como conseguir las vacunas, la negativa a atender a pacientes por el simple hecho de haber cruzado una frontera. Era incompatible con el funcionamiento básico de la Unión.

"Von der Leyen ha adquirido una presencia política notable y ha participado en espacios reservados tradicionalmente a los jefes de Estado y de Gobierno"

En este periodo, la Comisión ha ampliado de facto su papel, especialmente en defensa. Von der Leyen ha adquirido una presencia política notable y ha participado en espacios reservados tradicionalmente a los jefes de Estado y de Gobierno. Su evolución institucional ha sido muy significativa. El reto ahora es cómo encajar ese nuevo protagonismo con las competencias formales previstas en los Tratados. En ámbitos como la industria, la legitimidad de la Comisión se basa en el mercado interior, pero en defensa no existe un mercado interior propiamente dicho: la mayoría de los productos tienen uno o dos compradores como máximo, y rara vez su alcance cubre las veintisiete fuerzas armadas.

Mi preocupación es que las instituciones europeas no han asumido todavía la magnitud del cambio global. Nos encontramos en una situación inédita y necesitamos adaptar la toma de decisiones a un entorno donde los problemas requieren respuestas en tiempo real. La combinación entre eficacia y respeto del Estado de derecho debe replantearse, porque no podemos seguir actuando con los tiempos de la antigua globalización, cuando existía un consenso internacional que ya no está vigente y en el que Europa disfrutaba de un privilegio claro.

Mark Leonard ha descrito muy bien esta transformación. Durante años defendió que el poder regulatorio europeo era envidiado y admirado en todo el mundo. En el contexto anterior tenía sentido, porque el soft power europeo funcionaba. Pero hoy esas condiciones han desaparecido. Aun así, hemos trasladado a nuestros ciudadanos la idea de que seguimos contando con esa ventaja comparativa, cuando en realidad el entorno internacional ya no responde a ese esquema.
 
Hace poco murió el ideólogo del soft power, Joseph S. Nye, ¿ha muerto el soft power? 

A. P.: No, el soft power no está muerto. Sigue siendo fundamental y uno de los grandes problemas que enfrentamos es que la actual Administración estadounidense lo minusvalora cuando no abiertamente desprecia por completo. Ha tirado por la borda una parte esencial de su influencia internacional.

El soft power continúa siendo un instrumento por el que Europa debe apostar con firmeza. En un mundo estructurado en torno a dos grandes potencias que tienden a crear zonas de influencia, existe una oportunidad real para la Unión Europea. Muchos países afectados por este rediseño, no quieren verse encuadrados en ninguna de esas zonas. Buscan un sistema alternativo, y ese sistema alternativo se basa en normas y en el Estado de derecho. Ahí es donde Europa puede ofrecer algo distinto y donde el soft power sigue teniendo un valor extraordinario. A los europeos se nos reconoce ese know how, de negociar, de superar enfrentamientos a través de acuerdos y reglas.

A. V.: Como mencionó Ivan Krastev en una entrevista reciente, el problema de las elecciones europeas es que Europa se comporta como un grupo de vegetarianos sentados en una mesa llena de carnívoros. Y, como él mismo apunta, lo que necesitamos ser es omnívoros. Esa imagen describe muy bien la desconexión entre la forma en la que Europa se mira a sí misma y el tipo de mundo en el que realmente está operando.

"Hoy la Comisión funciona como un gobierno, del mismo modo que los gobiernos nacionales, y actúa fundamentalmente como una institución de gestión de crisis"

Este diagnóstico enlaza con lo que siempre recuerda Mark Leonard. Y aquí incluyo también a la Comisión dentro del grupo de gobiernos que deben asumir liderazgo. La Comisión ya no está en su fase aspiracional ni en la etapa en la que se dedicaba a marcar grandes agendas globales —como pudo ser el Pacto Verde en el inicio de la legislatura—. Ese ciclo ha pasado. Hoy la Comisión funciona como un gobierno, del mismo modo que los gobiernos nacionales, y actúa fundamentalmente como una institución de gestión de crisis: primero fue la pandemia, ahora es la defensa, mañana será otra cuestión imprevista.

En apenas diez años, la Comisión ha pasado de ser una institución que marcaba la agenda global a ser un gobierno preparado para afrontar crisis que pueden estallar en cualquier momento. Esa evolución es real. Y si existe un movimiento de los votantes hacia gobiernos fuertes, nosotros también tenemos que transformarnos, porque vivimos en un entorno donde Estados Unidos y China son ejemplos clarísimos de gobiernos que actúan con rapidez y flexibilidad ante un mundo inestable.

Lo preocupante es que ni la ciudadanía europea ni una parte de la clase política parecen ser conscientes de la década en la que estamos entrando. Si no somos capaces de sostener las instituciones europeas en este contexto, en cinco, diez o quince años podríamos ver un vuelco muy profundo en el proyecto europeo.

La prioridad ahora es que el sistema sobreviva a esta ola política. Para que eso ocurra se necesita responsabilidad, pero también una flexibilidad que echo en falta en muchos europarlamentarios y en diversos gobiernos nacionales, que tienden a encerrarse en sí mismos y a buscar enemigos externos. Ese repliegue favorece dinámicas autoritarias y nos devuelve, una vez más, al debate sobre el Estado de derecho, porque su erosión está directamente relacionada con ese cierre identitario.
 
A. P.: Lo que no podemos hacer es abordar estos temas desde el dogma. Si aceptamos que nuestro sistema se sostiene sobre tres patas —prosperidad, libertad y Estado de derecho—, cuando hablamos de prosperidad estamos hablando también del Estado social. Pero un Estado social desideologizado. Hay que bajar al terreno, dejar los discursos y analizar los problemas concretos. La vivienda para los jóvenes, por ejemplo. No necesitamos relatos ni teorías; necesitamos ver qué funciona en la práctica.

Debemos abandonar la retórica, las ideologías y ser plenamente conscientes de lo que está cambiando a nuestro alrededor. Y, si todo está cambiando, nosotros tenemos que cambiar en consecuencia. No hay alternativa.

Un ejemplo muy claro es Mercosur. Llevamos casi treinta años negociándolo, veinticinco de forma oficial. Es un acuerdo que para España es fundamental, pues se refiere a nuestra área natural de relación. Probablemente hemos logrado el mejor texto posible, con todas las garantías. Pero, si en lugar de buscar el acuerdo perfecto hubiéramos optado por unas reglas un poco menos ambiciosas —y, seamos claros, también una visión más ancha de lo que está en juego—, el acuerdo probablemente llevaría años en vigor. Eso habría permitido influir antes, mover la agenda, defender el multilateralismo, los derechos humanos y nuestros valores desde una posición activa. Estaríamos generando efectos reales desde hace tiempo, en lugar de seguir esperando.

"Hemos aprobado reglamentos que perjudican a nuestras propias empresas en la competencia global, mientras que no aplicamos esos estándares a los productos que importamos"

Lo mismo ocurre con nuestra legislación interna. Hemos sido maximalistas. Hemos aprobado reglamentos que perjudican a nuestras propias empresas en la competencia global, mientras que no aplicamos esos estándares a los productos que importamos. Es insostenible. Intentamos corregirlo estableciendo mecanismos en frontera, pero, si nuestro sistema regulatorio es tan perfecto que luego no funciona en la realidad, tenemos un problema.

El mundo ha cambiado y ya no operamos en el entorno de antes. La actitud racional es reconocerlo y preguntarnos qué debemos cambiar nosotros. Y, sin embargo, cuando se intenta dar un paso tímido, como el Ómnibus 1, el Parlamento lo tumba de inmediato. Esa reacción demuestra que una parte del sistema sigue actuando como si nada hubiese cambiado, cuando todo lo que tenemos delante indica lo contrario.

A. V.: Lo tumban treintaiún eurodiputados socialistas que deciden no respetar la línea de voto acordada dentro de la mayoría Von der Leyen, una mayoría que habíamos negociado precisamente para dar estabilidad a las instituciones. Esa ruptura nos ha obligado, al Partido Popular, a tener que buscar apoyos en la llamada "mayoría venezolana". Ahí aparece el problema de responsabilidad política.

No quiero convertir esto en un debate partidista, pero es evidente que el Grupo Socialista —y, en general, la familia socialdemócrata europea— no ha asumido su situación real, ni electoral ni social. Mantienen una posición moral elevada que les impide ver con claridad el tipo de desafío al que nos enfrentamos. Además, no están siendo capaces de mantener una disciplina de voto que garantice la estabilidad institucional. Prefieren poner en riesgo la continuidad de la Comisión y, con ello, la solidez del conjunto de la Unión como actor global, antes que alinearse con un acuerdo necesario.

Votar en contra del Ómnibus 1 puede parecer un gesto menor, pero suponía un avance muy importante para empezar a adaptar nuestro marco legislativo al mundo que tenemos delante. Sin embargo, se ha bloqueado desde dentro de la propia mayoría que dice querer proteger. ¿Qué tendría que hacer ya mismo la Unión Europea? Si estuvieran en el lugar de Ursula von der Leyen, ¿cuál sería la prioridad número uno?

A. P.: Si yo pudiera decidir, lo primero sería sentar a todas las direcciones generales y obligarlas a trabajar juntas. Revisar todo desde cero y, sobre todo, romper las fronteras internas administrativas. Conozco bien los expedientes de energía y es evidente que hay políticas medioambientales que chocan frontalmente con políticas energéticas; cada una defiende su territorio y eso hace imposible avanzar. La primera tarea sería justamente esa: alinearlas.

Haría una reunión de conjunto, un town hall interno, para decirles con claridad: "El mundo ha cambiado y lo que hemos hecho hasta ahora, aunque ha sido muy valioso, ya no basta". La Unión Europea ha proyectado un enorme poder regulatorio y, bien entendido, eso sigue siendo un activo. Pero necesitamos simplificar, eliminar duplicidades, apoyar a nuestras empresas no con más subvenciones, sino creando un marco que incentive la investigación, la innovación y la capacidad de competir.

En el fondo, hablo de lo que dice el informe Draghi. Y, sin embargo, según los mejores trackers, apenas se están aplicando un 14% de sus recomendaciones y ya ha pasado más de un año desde su publicación. Hay que identificar qué debe simplificarse y actuar en consecuencia. Y, además, establecer mecanismos para intervenir cuando entre una dirección general y otra prima el celo competencial frente a la resolución de

La energía es el ejemplo más claro, porque es un territorio de frontera donde confluyen todas las tensiones: la geopolítica, el mercado interior, el clima, la industria. Es el punto donde se ve con más nitidez que el sistema actual no está alineado y que necesitamos una coordinación real entre políticas.

A.V.: Si tuviera que resumirlo en un titular, diría que necesitamos una hoja de ruta para que el sistema sobreviva a la próxima crisis. Hemos construido un sistema tan rígido que muchas veces se vuelve contra sus propios objetivos.

Muchas gracias.