La dicotomía de los presupuestos anuales: ¿estabilidad o democracia?

En la última década, los gobiernos de las grandes economías de la OCDE se han dado una y otra vez de bruces con el problema de aprobar presupuestos frescos cada año. La fragilidad parlamentaria, cada vez más acusada en las principales democracias, ha convertido algo tan rutinario como aprobar unas cuentas anuales en un desafío. El nuevo normal es convocar elecciones anticipadas en lugar de aprobar presupuestos.

La Constitución española, en su artículo 134.3, impone al Gobierno el deber de presentar unas cuentas anuales, no de aprobarlas. Pero políticamente se ha asumido como preferible fallar a la Constitución antes que fracasar de forma tan estrepitosa ante sus señorías. Aunque el bochorno de no pasar el corte de un proyecto de presupuestos es grande, también lo es mantener unas cuentas prorrogadas durante más de dos o tres ejercicios. Y en el panorama político actual no parece haber una solución perfecta, ni siquiera óptima, para este dilema.

"Aunque el bochorno de no pasar el corte de unos presupuestos es grande, también lo es mantener unas cuentas prorrogadas durante más de dos o tres ejercicios"

Los presupuestos generales del Estado no dejan de ser una forma de control de las Cámaras al Ejecutivo. "El Legislativo autoriza al Ejecutivo a gastar en lo que el Legislativo le diga", recuerda César Martínez, profesor de Derecho Financiero y Tributario en la UAM. Pero en geometrías cada vez más invariables surge la dicotomía entre apostar por la rendición de cuentas o por la estabilidad en la gobernanza de un país.

Gobernanza sin rendición de cuentas es igual a autocracia. Pero presupuestos anuales fallidos o elecciones anticipadas constantes generan incertidumbre, el nuevo impuesto de moda más odiado por los economistas, superando la inflación.

¿Es el momento de pensar out of the Constitution? Para el caso español, todavía no. La posibilidad de las prórrogas, también recogida en la Constitución, da al país la estabilidad necesaria para que todo siga igual. Un buen puñado de economistas ortodoxos y la práctica totalidad de los agentes que responden bajo el difuso concepto de "los mercados" tienen idealizada la situación actual: un Gobierno que no gobierna —ergo, no puede aprobar nuevos gastos— y una economía que crece sin control. Y, pese a lo expansivas que fueron las cuentas de 2023 —las que operan—, el agujero del déficit se cierra por encima de lo previsto.

Si la planificación presupuestaria española se hiciera plurianual, la situación pasaría de un limbo a casi el cielo bajo el prisma economicista. La recomendación de la Comisión Europea, muy frecuente en países anglosajones, es profundizar en un diseño a largo plazo de las cuentas públicas: elaborar unos presupuestos con un horizonte de tres a cuatro años que recojan proyectos de país y den profundidad a las políticas públicas.

España tiene la mitad de los deberes hechos. El marco presupuestario de los Estados miembros y las reglas fiscales dictadas por Bruselas han ido mejorando la vinculación de las cuentas españolas al medio plazo; el cuadro macro ya recoge perspectivas a varios años vista. Pero la implementación de las políticas en las cuentas sigue siendo cortoplacista. Las grandes inversiones pueden diseñarse de forma plurianual, pero falta una visión de mandato que comprometa al Gobierno, desde la aprobación de sus primeros presupuestos, a ser consecuente con la hoja de ruta y sus objetivos.

"Los presupuestos plurianuales son más transparentes y alinean a los ministerios con un proyecto común. Hacen el programa político más claro y su forma de financiarlo más eficiente"

Un presupuesto plurianual exige diseñar un marco financiero con una planificación para cumplir los ingresos esperados y un plan B para cuando las metas o los caminos intermedios se desvíen. En un diseño ideal, se aprobarían de una tacada los techos de gasto del periodo completo.

El economista español Jorge Martínez-Vázquez, catedrático emérito y director del Centro de Investigaciones en Financiación Pública de la Universidad del Estado de Georgia (EE. UU.), ha estudiado diversos casos de presupuestos plurianuales con sus fortalezas y debilidades. Según él, son más transparentes y alinean a los ministerios con un proyecto común. Hacen el programa político más claro y su forma de financiarlo más eficiente.

Otro elemento adicional con el que ya cumple el marco presupuestario español es la flexibilidad. Para atender cuestiones urgentes, la Ley General Presupuestaria recoge ampliamente el tratamiento de los gastos plurianuales, aquellos cuya duración trasciende al ejercicio. Por ejemplo, los programas especiales de modernización de defensa. Algunos expertos lo consideran insuficiente. Antonio Fonfría, profesor de Economía Aplicada de la Universidad Complutense, aboga por una Ley de la Defensa al estilo de la de Ciencia que garantice inversiones anuales estables del Estado.

En cualquier caso, el diseño plurianual no resuelve el problema de superar cada año el escrutinio parlamentario, pero perfecciona el sistema de prórrogas, haciéndolas más eficaces. Sin cisnes negros —como un Covid-19 o una burbuja inmobiliaria— casi no notaríamos que no hay nuevos presupuestos.

"Si un Gobierno cumple la Constitución, presenta las cuentas y naufraga al aprobarlas, ¿tiene legitimidad para seguir gobernando?"

Entonces, ¿es el momento de pensar fuera del concepto de accountability? Si un Gobierno cumple la Constitución, presenta las cuentas y naufraga al aprobarlas, ¿tiene legitimidad para seguir gobernando? Al fin y al cabo, se ajustaría a la ley. Y muchos recuerdan, con cada prórroga, que el margen real de un Gobierno, sea del color que sea, para dar su impronta a las cuentas públicas es muy limitado. Se reduce a los capítulos 6 (inversiones) y 4 (transferencias). Los salarios, la deuda, las pensiones… los grandes bloques son inamovibles.

Sin embargo, en momentos en los que hay que gastar mucho —como la necesidad de ejecutar en plazo los fondos Next Generation— tener la lanzadera de unos presupuestos sí es muy importante. Más aún porque la España de 2026 poco tendrá que ver con la de 2022, año en que se idearon las cuentas vigentes.

La realidad es que el Gobierno está gastando dinero de los contribuyentes sin el permiso actualizado de las Cortes. Martínez sugiere que las prórrogas deberían tener algún tipo de limitación —dos años, por ejemplo— para combinar estabilidad con rendición de cuentas.

El dilema no tiene solución fácil, pero es imperativo que las democracias lo enfrenten con seriedad en los próximos años, para dar una respuesta a este nuevo panorama de fragmentación sin menoscabar el sistema democrático, pero evitando también dejar las cuentas públicas a merced de su instrumentalización política para tumbar gobiernos.