Presentar los Presupuestos es obligado; dimitir no

En estas últimas semanas estamos siguiendo en los medios el serial por entregas de la negociación de los Presupuestos, que está teniendo lugar en los sitios más inopinados: en todos menos en el Parlamento. Ante la falta de ese acuerdo previo, el Ejecutivo parece haberse decidido a no presentar un proyecto de Presupuestos Generales del Estado, confiando en la prórroga automática de los actualmente vigentes. Se repite, pues, el escenario del año pasado, cuando el entonces presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, decidió también no presentarlo en el mes de octubre, en espera de una ocasión más propicia para su aprobación, algo que no ocurrió hasta el mes de abril de este mismo año. En definitiva, parece haber calado la idea de que el Gobierno tiene libertad para decidir si presenta o no (y cuándo) un proyecto de Presupuestos. 

Sin embargo, no es esto lo que determina nuestro ordenamiento jurídico. El artículo 134, apartado 3 de la Constitución establece que el Gobierno "deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior". Además, la Ley General Presupuestaria dispone que el "proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (...) será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera". Esto debe entenderse no como el reconocimiento de una facultad gubernativa, sino como el establecimiento de una auténtica obligación gubernamental. Más allá del obvio argumento de la dicción literal del mencionado precepto constitucional (el Gobierno "deberá presentar"), no debe olvidarse que en el Estado constitucional la competencia es irrenunciable, ya que de no cumplir con la competencia-obligación de presentar el proyecto de Ley de Presupuestos, el Gobierno estaría imposibilitando el ejercicio de las competencias del Parlamento. En concreto, el Parlamento tiene una serie de competencias constitucionales reconocidas en relación a la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales y si el Gobierno no cumple su parte, el Parlamento se ve impedido de ejercer la suya. Y no hay que olvidar que la función del Parlamento no se reduce a una simple aprobación/rechazo del texto presentado ante él por el Ejecutivo, sino que además del fundamental debate público sobre el plan presentado, dispone de la facultad de modificarlo y proponer sus propias alternativas.

​En definitiva, al no cumplir con la competencia-obligación, el Gobierno está imposibilitando el ejercicio de las competencias de otro órgano constitucional. En consecuencia, partiendo de la interpretación más conforme a la Constitución (que en su artículo 1.3º define la forma política del Estado español como una Monarquía parlamentaria), habrá de entenderse que existe una auténtica obligación del Ejecutivo. Nos hallamos, pues, ante una iniciativa vinculada que el Gobierno no puede eludir, por más que el ordenamiento jurídico no haya arbitrado vías jurisdiccionales que posibiliten la reclamación de su cumplimiento. En este sentido, el mecanismo de la prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior debe entenderse como lo que realmente es, una respuesta transitoria que el ordenamiento ha articulado para evitar la paralización económica del Estado que provocaría la falta de la necesaria cobertura presupuestaria que el Ejecutivo requiere para efectuar cualquier gasto. En otras palabras, constituye una solución provisional ("hasta la aprobación de los nuevos", dice el artículo 134.4 de la Constitución) y no una opción políticamente disponible para el Ejecutivo. En efecto, la prórroga automática está concebida para hacer frente a graves sucesos imprevistos o que, estando previstos, no supongan una lesión de las atribuciones competenciales del Parlamento. Estamos pensando, sobre todo, en un funcionamiento normal de las instituciones, como sucedía hasta hace poco con el uso de la prórroga para supuestos de celebración de elecciones generales (con la consiguiente renovación de la composición de ambas cámaras y del propio Ejecutivo) en el segundo semestre del año. Por consiguiente, dicha previsión constitucional de prórroga presupuestaria no debería, en ningún caso, ser contemplada como el reconocimiento al Gobierno de la opción de no presentar el correspondiente proyecto presupuestario. 

Nuestro Tribunal Constitucional ha subrayado el carácter excepcional y provisional de la prórroga, que contrasta, sin duda, con la experiencia institucional, que revela una notable frecuencia en el recurso a este mecanismo. En el ámbito estatal, la prórroga se ha producido ya en siete ocasiones: 1979, 1983, 1990, 1996, 2012, 2017 y 2018. Todas, a excepción de la de 1996 (esta sí debida a un rechazo por el Parlamento del proyecto presentado por el Gobierno) y de la de 2018 (a la que seguidamente me referiré), traían su causa en la celebración de las elecciones generales o en la formación de nuevo Gobierno en el último trimestre del año, en el entendido de que el Presupuesto debía presentarlo el Gobierno que va a ejecutarlo y no otro cuyo mandato acaba necesariamente antes del ejercicio económico en el que se aplicará. Excepcionalmente (y de manera criticable), los Presupuestos para 2016 se presentaron en verano y se aprobaron en octubre, antes de la disolución de las cámaras y de la celebración de las elecciones, constituyendo éste, en cambio, un supuesto en el que sí hubiera procedido la aplicación de la prórroga presupuestaria.

Resulta especialmente llamativo, sin embargo por su excesiva frecuencia en las últimas dos décadas el recurso abusivo que se viene haciendo de la prórroga presupuestaria en las comunidades autónomas. En estos supuestos que criticamos, como el ocurrido el pasado año y el que se nos anuncia ahora, la razón que motiva la decisión del Gobierno de no presentar un proyecto de Ley de Presupuestos es la de evitar la más que probable eventualidad de un rechazo explícito del mismo, lo que, según algunos, sería equiparable a una pérdida de la confianza de la mayoría del Parlamento y, en consecuencia, determinaría la exigibilidad de la dimisión del presidente del Gobierno. Sin embargo, lo cierto es que nuestro sistema de gobierno se corresponde con el llamado parlamentarismo racionalizado, una variante del sistema parlamentario tradicional, extendido en varias de las democracias parlamentarias a partir de la Segunda Guerra Mundial y cuyo fin último es favorecer la estabilidad de los gobiernos, de modo que los mecanismos de exigencia de su responsabilidad política pasan a regularse expresamente, sometiéndose a procedimientos estrictos. Esto es, dichos procedimientos no sólo actúan como mecanismos del Parlamento para exigir la responsabilidad política del Gobierno sino que, al propio tiempo, sirven para evitar situaciones de crisis gubernamentales; lo cual, sin duda, contribuye a reforzar la estabilidad del Ejecutivo y, más concretamente, la del jefe del Gobierno.

En el caso que nos ocupa, por tanto, no necesariamente habría una exigencia directa de responsabilidad política al Gobierno si no consigue el apoyo parlamentario a sus Presupuestos, sino que ésta se diferiría a un momento posterior, cuando el electorado tenga ocasión de pronunciarse al respecto.