Vivienda asequible: el cambio normativo en la UE que exige la crisis habitacional

Históricamente, las instituciones de la UE se habían mostrado reticentes a desarrollar políticas de vivienda, considerando que se trataba de una competencia nacional que cada Estado miembro debía gestionar por su cuenta. No obstante, la crisis habitacional ha alcanzado dimensiones tan severas que los viejos argumentos competenciales ya no valen para justificar la inacción ante una ciudadanía cada vez más angustiada. 

"Los precios de la vivienda han aumentado más de un 20% desde 2015 en la Unión Europea. En las grandes ciudades los alquileres para un apartamento de un dormitorio han aumentado hasta un 48% entre 2014 y 2023"

Ajustados por la inflación, los precios de la vivienda han aumentado más de un 20% desde 2015 en la Unión Europea, según datos de Eurostat. En las grandes ciudades, el impacto es aún mayor: los alquileres para un apartamento de un dormitorio han aumentado hasta un 48% entre 2014 y 2023. Y esta crisis no se limita al aumento de precios, sino también a una caída de la inversión: ajustada a la inflación, la inversión residencial disminuyó un 6% entre 2022 y 2024, y los permisos de construcción para edificios de vivienda se redujeron en más de un 20% desde 2021.

Ante esta evolución, cada vez más voces reclaman un papel más activo de las instituciones europeas en materia de vivienda. Y es cierto que, a pesar de ser la vivienda una competencia nacional, existe base legal para ello. De acuerdo con el Tratado de la Unión Europea (TUE), la Unión Europea es la guardiana de la cohesión económica, social y territorial en sus Estados miembros, y tiene entre sus objetivos el de combatir la "exclusión social". El artículo 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea establece que, con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión "reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes".

Consciente de que la gravedad de la crisis pone en juego la propia legitimidad del proyecto europeo, la presidenta de la Comisión dio un giro de 180 grados en su carta de prioridades para el nuevo mandato de julio de 2024. Con la intención de hacer de la vivienda uno de los pilares de su nuevo mandato, anunció el nombramiento del primer comisario europeo de vivienda, además del primer Plan Europeo de Vivienda Asequible, cuya presentación está prevista para la primavera del 2026.

Ambas noticias han generado grandes expectativas, pero conviene ser realistas acerca de su posible alcance. Es justo reconocer que la Comisión está haciendo un esfuerzo para movilizar fondos públicos en el mercado de la vivienda; notablemente en el contexto de la revisión intermedia de la política de cohesión se aprobaron enmiendas que permitirán doblar la cantidad de fondos de cohesión destinados a vivienda asequible. Eso tendrá un impacto nada desdeñable, autorizando a los Estados miembros a redirigir hasta 15.000 millones de euros para la construcción de viviendas. Aún así, sería ingenuo pensar que la crisis de vivienda puede solucionarse únicamente con fondos europeos.

La realidad es que la Unión Europea atraviesa un momento de escasez fiscal. Por un lado, debe afrontar el reembolso de la deuda contraída por los fondos NextGenerationEU. Por otro, están emergiendo nuevas prioridades políticas como la defensa, la competitividad o la transición digital que exigen una redirección de inversiones. El resultado es que, previsiblemente, en el próximo Marco Financiero Plurianual la capacidad de gasto disponible para atajar la crisis habitacional será muy limitada. Pero eso no quiere decir que la Unión no disponga de otras herramientas para afrontar el asunto.

"La Comisión Europea tiene la facultad de reformar el marco de la ayuda estatal, incluyendo las reglas aplicables a los SGEI"

Concretamente, la Comisión Europea tiene la facultad de reformar el marco de la ayuda estatal, incluyendo las reglas aplicables a los SGEI (Servicios de Interés Económico General). Por aportar contexto: los SGEI son actividades económicas consideradas de interés público (como pueden ser la vivienda social, el transporte público o la sanidad) que pueden ser financiadas públicamente sin contradecir la normativa de competencia. Cabe destacar que de acuerdo con los artículos 3 y 106(2) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, su modificación es una prerrogativa exclusiva de la Comisión Europea, por lo que no requiere el consenso de los Estados miembros y, además, su reforma no requeriría gasto presupuestario directo. Si juegan bien sus cartas, la Comisión Europea y, sobre todo, su presidenta, podrían anotarse una victoria política y fiscalmente viable en una de las cuestiones más importantes de la agenda.

Y, por lo que parece, la Comisión Europea se está moviendo en esa dirección. Estas líneas se redactan unos pocos días después de cerrarse una consulta pública y una convocatoria de aportaciones técnicas (call for evidence) sobre la reforma del marco SGEI. En el texto de la call for evidence, la propia Comisión reconoce que: "Las actuales normas de ayudas de Estado no están adaptadas para permitir que los Estados miembros aborden de forma eficaz los diversos desafíos relacionados con la asequibilidad de la vivienda que van más allá de la vivienda social".

En efecto, el marco legislativo vigente permite a los Estados miembros ofrecer vivienda social a los colectivos más vulnerables mediante ayudas públicas sin que se establezca un límite cuantitativo. Pero la cuestión es que hoy día la crisis de la vivienda ha desbordado el ámbito de la vivienda social, reservada a las clases más desfavorecidas. Hoy afecta también, entre otros, a las clases medias urbanas, que sufren los efectos del aumento de precios, el cada vez más elevado número de apartamentos turísticos, y la falta de nueva obra asequible, entre otros problemas. Y esas clases medias quedan fuera del alcance de la definición de "vivienda social" de acuerdo con el redactado actual de las normas SGEI.

Conviene resaltar que en el texto de la recientemente lanzada call for evidence la Comisión considera que en principio el régimen actual podría cubrir también proyectos de vivienda asequible como SGEI, pero lo cierto es que no existe una definición clara de este concepto en la normativa vigente. Además, cuando se sobrepasa el ámbito estricto de la vivienda social, la compensación máxima permitida sin notificación previa es de 15 millones de euros anuales: una cifra insuficiente para marcar la diferencia. En teoría, los Estados miembros podrían utilizar el marco SGEI general, pero este exige notificación previa y se rige por condiciones de compatibilidad mucho más estrictas, lo que lo convierte en una vía poco práctica (prueba de ello es que, hasta la fecha, ningún Estado miembro ha recurrido a ella).

"La opción más razonable sería no tocar la definición de vivienda social del SGEI, pero incorporar en la normativa una nueva categoría de "vivienda asequible", un concepto mucho más amplio"

En vistas de todo lo anterior, la opción más razonable probablemente sería no tocar la definición de vivienda social del SGEI, pero incorporar en la normativa una nueva categoría de "vivienda asequible", un concepto mucho más amplio. Según el documento de trabajo de la Comisión, la definición que actualmente se está barajando es:

"Vivienda destinada a hogares que, debido al funcionamiento del mercado y especialmente a sus fallos, no pueden acceder a una vivienda que cumpla los niveles mínimos de eficiencia energética en condiciones asequibles".

La introducción de esta nueva categoría permitiría a los Estados miembros financiar proyectos de vivienda asequible que beneficien a capas de la población que actualmente se ven excluidos de la mayoría de las ayudas estatales, sin perjuicio de las también fundamentales ayudas a la vivienda social.

Curiosamente, la presentación oficial de esta reforma será independiente del anunciado Plan Europeo de Vivienda. La reforma del marco SGEI está siendo coordinada por la Dirección General de Competencia (DG COMP), bajo la responsabilidad de la vicepresidenta Teresa Ribera, mientras que el desarrollo del Plan de Vivienda y de la plataforma de inversión involucra a otras direcciones generales con competencias sectoriales, lideradas por el comisario europeo de Vivienda y Energía, Dan Jørgensen.

En resumen, aunque la Comisión Europea no cuenta con amplios márgenes presupuestarios, sí cuenta con la facultad de ajustar las reglas que determinan lo que los Estados miembros pueden financiar. Aunque eso a muchos les pueda saber a poco ante el descorazonador tamaño del problema, en tiempos de escasez fiscal, la inteligencia normativa puede marcar la diferencia.