Una propuesta española: hacia una Unidad Europea de Emergencias

Los riesgos asociados a desastres naturales son una constante en Europa, intensificados por los cambios sociales y territoriales, y la tendencia climática. A ellos se unen, en medio de la discusión sobre la seguridad y defensa de la Unión Europea, los riesgos vinculados a las tecnologías y a potenciales amenazas híbridas. La reacción a incendios forestales, inundaciones, terremotos, tormentas extremas u otros eventos catastróficos dependen de las disponibilidad y capacidades nacionales y coyunturales. Así, los Estados miembros y la propia UE tienen una oportunidad única de robustecer el músculo europeo aprovechando el desafío que enfrentan ante las emergencias civiles y la necesidad de construir una seguridad verdaderamente europea. En su propio interés, la UE ha de avanzar hacia una Unidad Europea de Emergencias. 

La UE dispone de instrumentos eficaces que han mejorado la coordinación y respuesta ante estos fenómenos. Son el Mecanismo Europeo de Protección Civil y la reserva estratégica rescEU —a lo que habría que añadir otros que refuerzan determinadas áreas como, por ejemplo, el programa de observación Copernicus y sus tomas satelitales claves para sistemas de alerta y monitoreo, o informes de buen gobierno, como el reciente del Tribunal de Cuentas Europeo sobre financiación para la lucha contra incendios forestales y conclusiones preocupantes—. El Mecanismo Europeo de Protección Civil, donde se inserta el Centro de Coordinación de la Respuesta a Emergencias (ERCC), ha demostrado su utilidad para canalizar peticiones de ayuda desde 2001, siendo activado en numerosas ocasiones; España ha sido partícipe y beneficiario de este mecanismo. Asimismo, desde 2019 la UE dio un salto al financiar recursos materiales propios estacionados en una decena de Estados miembros y gestionados por la UE, el rescEU: medios aéreos contra incendios, hospitales de campaña, equipos especializados, reservas NBQR, logística. A su vez, cuenta con bomberos y otros especialistas "prestados" por los países miembros. Su utilidad ha quedado acreditada en su breve vida: despliegues en grandes incendios en los Balcanes, refuerzo contra riesgos NBQR en los Juegos Olímpicos de París, respuestas frente terremotos en Turquía, o apoyo energético y médico a Ucrania tras la invasión rusa.  

Dichos instrumentos han sido enmarcados por la recién publicada EU Preparedness Union Strategy de la Comisión Europea, basada en un enfoque "todo-riesgos, todo-el-gobierno y toda-la-sociedad", con 30 medidas hasta 2028 que incluyen promover evaluaciones comunes de riesgo, reservas estratégicas europeas, estándares para infraestructuras críticas, cooperación civil-militar, colaboración público-privada, coordinación más integrada entre Estados miembros y la UE, así como la preparación ciudadana —sí, de ahí salió la idea de tener disponibles kits de autoabastecimientos básico—. La estrategia es un paso vital más que apuntala mecanismos ya efectivos. 

"La conciencia de la exposición a estas catástrofes y la necesidad de catalizar la política europea justifican proponer una evolución: dotarse de una Unidad Europea de Emergencias con capacidades permanentes, personal profesionalizado y medios propios"

No obstante, el sistema está concebido como refuerzo y no como capacidad integral. En consecuencia, choca con límites de disponibilidad, sostenibilidad temporal y localización de medios —todavía modestos, aunque ambiciosamente crecientes—. Así, la conciencia de la exposición a estas catástrofes y la necesidad de catalizar la política europea justifican proponer una evolución: dotarse de una Unidad Europea de Emergencias con capacidades permanentes, personal profesionalizado y medios propios. Se trataría de crear un escalón adicional supranacional, activable y desplegable de manera rápida cuando las capacidades estatales resulten insuficientes o se prevea su saturación. Este enfoque cabalga el camino abierto con el rescEU, combinando subsidiariedad (actúa quien está más cerca y mejor situado) con adicionalidad (Europa aporta lo que ningún Estado puede mantener por sí solo de forma eficiente). Sería un multiplicador de fuerza civil, como determinados mecanismos y sistemas OTAN suponen para ciertas capacidades militares. 

Como ejercicio de reflexión y de propuesta de política pública, un esbozo de esta Unidad Europea de Emergencias bajo dependencia de la Comisión Europea podría estructurarse en tres componentes complementarios. Primero, en cuanto a recursos humanos, brigadas de despliegue rápido especializadas en incendios forestales, inundaciones, búsqueda y rescate urbano, emergencias tecnológicas o incidentes NBQR. Serían equipos profesionales europeos, con dedicación plena y protocolos homogéneos, capaces de movilizarse a cualquier territorio que solicite apoyo a través del ERCC; un cuerpo europeo permanente, no dependiente de la disponibilidad nacional. La Unidad podría combinar plantillas propias —protección jurídica y laboral, junto a carreras profesionales atractivas y movilidad intraeuropea, como otros funcionarios comunitarios— y una reserva europea con régimen de activación rápida, formada por personal cualificado que pueda ser llamado durante picos estacionales o crisis prolongadas; esto es, el actual instrumento en desarrollo por el rescEU —con dotaciones de bomberos, por ejemplo— pasaría a ser reserva de una capacidad permanente.

"Un esbozo de esta Unidad Europea de Emergencias bajo dependencia de la Comisión Europea podría estructurarse en tres componentes complementarios: brigadas de desplegue rápido, una flota y parque de equipos propios bajo bandera europea así como una escuela europea de emergencias"

Segundo, sobre materiales, organización e infraestructuras, una flota y parque de equipos propios bajo bandera europea: aviones anfibios y helicópteros contra incendios, hospitales de campaña modulares, plantas móviles de potabilización, drones, sistemas de telecomunicaciones de emergencia y puentes logísticos; esta es la línea que ya marca el rescEU, profundizándola. Su responsabilidad directa facilitaría planificar mantenimiento, reposición y capacitación con criterios comunes y ciclos plurianuales —al compás del presupuesto comunitario para cubrir inversiones y costes de mantenimiento y operación—. Además, una red logística con centros regionales de preposicionamiento y almacenamiento estratégico (combustible, EPI, refugios, fármacos críticos o generadores de energía), situados de forma que se optimicen tiempos de despliegue y coberturas estacionales (por ejemplo, incendios en la cuenca mediterránea, inundaciones en Europa central, temporales atlánticos). 

Y tercero, desde el punto de vista de la doctrina y el adiestramiento, una "escuela" europea de emergencias que unifique estándares de formación, certifique cualificaciones, organice ejercicios multinacionales y, en general, desarrolle las líneas de acción en esta materia de la EU Preparedness Union Strategy —actualmente existe una red de coordinación a través del Mecanismo Europeo de Protección Civil, por lo que, de nuevo, se trataría de avanzar en un camino ya existente—. De manera añadida, los centros de excelencia OTAN pueden ser un modelo a imitar en campos de la protección civil. En definitiva, se trataría de que el Mecanismo y su ERCC no sólo sean coordinación estratégica, sino mando operativo con capacidad de planeamiento, despliegue y sostenimiento. 

Más allá de este ejercicio de food for thought, una unidad supranacional de estas características aportaría beneficios estratégicos: en el corto plazo, al apuntalar la escala europea de las adquisiciones, catalizaría la interoperabilidad y permitiría políticas industriales con retorno en empleo y tecnología, que son factores que todos los nuevos planes industriales de seguridad y defensa subrayan. Por tanto, estaría alineada con las directrices actuales de la UE y se imbricaría con otras políticas europeas en materia de investigación, clima, espacio o sistemas de alerta temprana, por citar algunos. En el medio plazo, potenciaría los programas ya en marcha, a la par que podría irrigar "hacia abajo" estándares, metodologías y doctrinas. En el largo plazo, impulsaría una cultura organizacional propia y común. En fin, al reforzar la solidaridad europea mediante una capacidad propia y estable estaría sirviendo a los propios intereses "nacionales" europeos, y sus más altos niveles de ambición comunitaria.

"Ante la dificultad de avanzar en materia militar y de defensa europea por obstáculos nacionales, se optaría por fortalecer el pilar civil de la seguridad europea"

A partir de aquí, aparecen incentivos adicionales, también vitales para el proyecto UE, que aconsejan avanzar en esta dirección. El debate europeo sobre el lanzamiento de la defensa europea llama, de manera natural, hacia la resiliencia de las sociedades. En efecto, la protección civil, la continuidad de servicios esenciales y la recuperación temprana tras una catástrofe forman parte del núcleo de la defensa civil. Una Unidad Europea de Emergencias sería una herramienta concreta, genuinamente europea y supranacional, para desarrollar esa defensa civil. Sería coherente con el principio de autonomía estratégica abierta y compatible con los marcos aliados; la contribución de rescEU en París o Ucrania ya apuntan en este sentido. Por tanto, ante la dificultad de avanzar en materia militar y de defensa europea por obstáculos nacionales, se optaría por fortalecer el pilar civil de la seguridad europea.

Esta idea nos lleva a pensar que la creación de una Unidad así podría generar efectos de arrastre (spill-over) sobre la política de seguridad y defensa. Los proyectos de Battlegroups o  de Capacidad de Despliegue Rápido, o han fracasado o ameritan un juicio escéptico sobre su éxito, solo superado por la lógica incredulidad (como poco) que suscita la idea de un "ejército europeo" en las comunidades de expertos de defensa. Sin embargo, la protección civil ofrece menos resistencias políticas que los proyectos estrictamente militares por razones evidentes: por un lado, no confronta el núcleo duro de soberanía de los Estados —de hecho, en los propios Estados y, fundamentalmente, en los federales, las competencias en materia de protección civil suelen estar delegadas a los niveles regionales de la federación—; por otro, disuasión y defensa, y protección civil son políticas distintas en sus funciones —en España, esto nos sirve para recordar que la UME no es defensa, aunque su naturaleza sea militar—. Si bien, la protección civil sí tiene un uso intensivo muy visible y muy cercano al ciudadano, con beneficios sociales percibidos como inmediatos. Por ello, una política eficaz en este sentido puede alimentar la legitimidad política y social de la integración europea en materia de defensa: cuando la ciudadanía perciba que la cooperación europea salva vidas y reduce daños, aumentaría la aceptación de estándares comunes, adquisiciones conjuntas y doctrinas compartidas, lo que podría favorecer ese razonamiento a otros ámbitos donde hoy existen recelos. Asimismo, los potenciales despliegues de la Unidad Europea de Emergencias podrían ser fuente de lecciones identificadas para ulteriores proyectos militares. 

"Cuando la ciudadanía perciba que la cooperación europea salva vidas y reduce daños, aumentaría la aceptación de estándares comunes, adquisiciones conjuntas y doctrinas compartidas, lo que podría favorecer ese razonamiento a otros ámbitos donde hoy existen recelos"

El incentivo presupuestario también es claro y se alinea con lo anterior. Varios Estados han asumido compromisos de elevar el gasto en seguridad hasta umbrales superiores al 1% del PIB. Una porción de ese esfuerzo puede canalizarse hacia esta "resiliencia" civil mediante inversiones nacionales directas y, en paralelo, vía presupuesto de la UE. Sí, financiar helicópteros contra incendios, capacidades médicas, refugios, redes eléctricas de emergencia o sistemas de alerta temprana genera un consenso social más amplio que otras partidas de seguridad y defensa. En muchos casos, son tecnologías además con un carácter dual, por lo que encajan perfectamente en las líneas de política industrial comunitaria actuales y, de nuevo, podrían coadyuvar indirectamente al músculo (industrial) de defensa. Además, ayudaría a cumplir con el compromiso firmado en La Haya por parte de los socios europeos de la OTAN; ganar-ganar. 

El empuje decidido a la Unidad tiene que venir de los Estados, con todo. Ante esta propuesta, España está en condiciones de lanzarla y/o liderarla. La exposición a catástrofes —incendios forestales recurrentes, danas e inundaciones, olas de calor y riesgo sísmico en determinadas áreas—, la experiencia acumulada en cooperación internacional y la existencia de unidades altamente especializadas —v.gr.: la UME— ofrecen credenciales sólidas. Sobre todo, en un momento en que España ha perdido tracción internacional en defensa, pero en el que estas cuestiones presentan menor polarización y mayor aceptación entre actores institucionales y sociales domésticas que lo militar. Es también una bandera política genuinamente europeísta

"España está en condiciones de lanzarla la propuesta de creación de la Unidad Europea de Emergencias. La exposición a catástrofes, la experiencia acumulada en cooperación internacional y la existencia de unidades altamente especializadas —la UME— ofrecen credenciales sólidas"

En conclusión, la Unidad Europea de Emergencias no sustituiría a los servicios nacionales ni desplazaría la responsabilidad primaria de las administraciones más próximas al ciudadano. Su valor añadido reside en asegurar masa crítica, continuidad y estandarización en escenarios donde el esfuerzo local y nacional, aun siendo imprescindible, resulta insuficiente. A la vista de la tendencia climática, de la exposición a catástrofes naturales, de la densidad de riesgos tecnológicos y de la interdependencia de nuestras economías, la cuestión clave no es si Europa debe reforzar la protección civil, sino cómo hacerlo de forma estable, interoperable y rápida. La viabilidad técnica y financiera del diseño esbozado es objeto de trabajo técnico y experto, por supuesto, pero su justificación como política europeísta y de política pública de seguridad es evidente. Igualmente, puede ser un catalizador de determinados avances para la política de defensa común y la resiliencia en la "retaguardia". Convertir la solidaridad en una capacidad permanente es el siguiente paso lógico para consolidar, con hechos medibles, la promesa de protección que sustenta el proyecto europeo.