La rigidez fiscal alemana se adapta a un mundo en cambio

El 27 de noviembre de 2023, en este mismo medio, comenté la sentencia del Tribunal Constitucional Alemán que invalidó la modificación presupuestaria destinada a insuflar 60 mil millones para modernizar la industria y reducir su coste medioambiental. 

Una situación crítica: los límites constitucionales hacen impotente al Estado

El cambio presupuestario fue la primera medida de la nueva coalición "semáforo" (socialdemócratas, verdes y liberales) y técnicamente consistió en redirigir el crédito recabado para combatir el covid. En términos políticos articuló las líneas maestras de una mayoría de gobierno inédita, logrando un difícil equilibrio entre la vocación socialdemócrata de impulsar la inversión, la voluntad de los verdes de provocar un cambio medioambiental y la intención liberal de que el gasto público fuese canalizado por el sector privado. Pero el Tribunal invocó de forma estricta los límites a la emisión de deuda pública que se habían establecido en la reforma constitucional de 2009 y consideró que no existía una justificación suficiente entre la razón que llevó a pedir dinero y los nuevos objetivos de gasto. 

"El Tribunal Constitucional, con la sentencia de 2023, generó una verdadera crisis de Estado, al que maniató, haciéndolo incapaz de reaccionar"

A finales del 2023 ya era obvio que esa decisión jurisprudencial suponía un duro golpe al proyecto de la coalición "semáforo". Los problemas para la coalición paulatinamente se fueron agravando. Los liberales consideraron que la sentencia era una ocasión para volver a restaurar sin matices el equilibrio presupuestario, lo que suponía defender que las transformaciones necesarias solo llegarían a través del recorte en el gasto. En cambio, socialdemócratas y verdes comenzaron a defender la necesidad de una reforma constitucional que relajase los límites de deuda cuando se tratase de potenciar la inversión. Ya sabemos que las posiciones fueron irreconciliables y que tanto el líder de los socialdemócratas como el de los liberales prefirieron que sus diferencias de fondo se dirimieran en las elecciones. En definitiva, el Tribunal Constitucional había generado una verdadera crisis de Estado, al que había maniatado, haciéndolo incapaz de reaccionar ante las nuevas exigencias. Esa impotencia, además, aislaba a Alemania en el marco de una ideología, la austeridad, arrumbada por el impulso inversor de la Unión.

El sentido y el contenido de la reforma

El panorama que han dejado las elecciones es de sobra conocido. Alemania se encamina a un nuevo pacto entre la CDU y el SPD, que, sin embargo, ya no es calificable de "gran coalición", dado el segundo lugar ganado por Alternativa para Alemania. Digámoslo sin ambages: el nuevo Gobierno se juega el destino de los dos partidos que reconstruyeron Alemania y contribuyeron a definir la Unión Europea. En tal situación extrema, sublimada por el contexto internacional, ambos partidos apelan a una reforma constitucional con la intención de dotar al Ejecutivo de una inmensa capacidad de gasto (y no olvidemos, siquiera como gesto irónico, que la CDU fue la que instó el control del Tribunal Constitucional que frenó a la coalición "semáforo").

"CDU y SPD apelan a una reforma constitucional con la intención de dotar al ejecutivo de una inmensa capacidad de gasto"

La propuesta de reforma constitucional formalmente no pone en cuestión el principio de equilibrio presupuestario y la restricción de emisión de deuda pública. Las reglas esenciales continúan en pie:

1) se admite un déficit estructural del 0,35 para la Federación;

2) se permite un déficit anticíclico a medio plazo, en el que las fases de expansión reparan el déficit de las situaciones de contracción;

3) y, excepcionalmente, se autoriza un mayor déficit sufragado con deuda pública ante «las catástrofes naturales» o las «situaciones extraordinarias de emergencia» que queden fuera del control del Estado y graven considerablemente la situación financiera.

"En la fundamentación de la reforma se reconoce explícitamente la necesidad de fortalecer la seguridad exterior de Alemania, en el contexto de Europa, y ante el cambio de posición de Estados Unidos"

Dejando incólumes estas reglas, la propuesta de reforma introduciría tres modificaciones para ampliar las posibilidades de gasto. La primera deja fuera de las reglas de déficit el incremento de la inversión en defensa por encima del 1% del producto interior. La segunda, también al margen de las reglas de deuda y crédito, permitiría a la Federación crear un fondo de hasta 500 mil millones de euros para infraestructuras. Y la tercera reconocería a los Länder, tal y como ya hacía en favor de la Federación, mantener un déficit del 0,35%. 

Sin duda, los cambios tienen un significado capital. El impulso de los desembolsos en defensa rompe con la limitada posición en la que quedó Alemania tras la segunda guerra mundial. En la fundamentación de la reforma se reconoce explícitamente la necesidad de fortalecer la seguridad exterior de Alemania, en el contexto de Europa, y ante el cambio de posición de Estados Unidos respecto a su responsabilidad en la protección del Viejo Continente. Por otro lado, el paso a la inversión masiva en infraestructuras rompe claramente con la política económica que ha dominado Alemania, y por ende la Unión, durante los últimos quince años.

Algunas dudas democráticas

El escenario agónico en el que se mueve la política alemana se hace evidente en esta reforma. En primer lugar, se pretende que sea el antiguo Bundestag el que, a marchas forzadas, apruebe la reforma. El motivo político es claro: la CDU y el SPD se van a apoyar en los Verdes (que había presentado su propia reforma), asegurando que parte del fondo de infraestructuras irá destinado a medidas medioambientales. En cambio, si se retrase la modificación para que la realizase la nueva Cámara, tendría que contar con Alternativa para Alemania o La Izquierda, partidos que hasta ahora han quedado fuera de las decisiones estructurales. No es necesario subrayar que esta maniobra plantea claras dudas de legitimidad al no esperar a la Cámara recién elegida y que se constituirá el 25 de marzo (dudas rechazadas por el Tribunal Constitucional Alemán el viernes 14 de marzo). En segundo lugar, la reforma sitúa a la Ley Fundamental en un territorio que puede romper su vocación de neutralidad. Las constituciones aspiran a ser un marco de posibilidades en el que puedan desenvolverse las mayorías cambiantes. Pero es evidente que los dos partidos históricos la van a reformar para dotarse de los medios que les permitan desarrollar su programa de gobierno. Si fracasan, ¿perderá la Ley Fundamental su fortaleza?