¿Qué significa igualdad en la financiación autonómica?

Tras la investidura de Salvador Illa como president de la Generalitat, garantizada por el acuerdo entre ERC y PSC, además de un acuerdo paralelo con Comuns, han vuelto a saltar a la palestra las discusiones sobre igualdad y redistribución en relación con la descentralización territorial en materia de recaudación y gasto público. Así como el papel que el principio de ordinalidad debe jugar en todo ello.

Como de costumbre, las narrativas y percepciones sobre estos asuntos vuelven a ser muy diferentes e incluso incompatibles. Más allá del análisis en detalle de los efectos reales de diferentes sistemas de financiación autonómica, o de los criterios con los que estos se midan (asuntos sobre los que la complejidad es enorme, y el margen para elegir y ajustar parámetros al resultado "deseado" también considerable), convendría de entrada atender a algunas precisiones conceptuales previas sobre este tipo de debates, desde el punto de vista de las teorías de la justicia distributiva.

"Como advirtió Amartya Sen hace casi medio siglo, las admoniciones a la igualdad en abstracto son vacías si no se precisa la respuesta a la pregunta igualdad de qué, y, cabría añadir, entre quiénes"

En primer lugar, conviene situar bien qué concepción de la "igualdad" se está defendiendo. Como advirtió Amartya Sen hace casi medio siglo, las admoniciones a la igualdad en abstracto son vacías si no se precisa la respuesta a la pregunta "igualdad de qué", y, cabría añadir, "entre quiénes". En segundo lugar, se debe determinar también cuál es el patrón distributivo al que se aspira como horizonte deseable. Si solo hubiese un bien o variable a redistribuir, una unidad estándar de distribución, y un patrón distributivo deseable, no habría discusión. El problema no es solo que diferentes agentes tengan ideas distintas sobre todas esas cosas, sino que incluso un mismo agente puede afrontar dilemas y renuncias entre diferentes bienes a redistribuir (bienestar, renta, inversión, prestaciones, servicios en especie…), unidades receptoras (individuos, familias, territorios…) y patrones distributivos (igualitarios puros, igualitarios con diversas constricciones, basados en la necesidad, basados en el "esfuerzo" y la "contribución"…).

Ante las concepciones folk y preteóricas de la igualdad, cabe recordar que en siglos de análisis formal y sistemático del tema, pocas teorías igualitaristas conciben la redistribución aceptable como la que genera que el contribuyente neto quede por debajo del beneficiario neto en la distribución final del recurso de que se trate. Supongamos que se trata de igualdad de renta: si tenemos un "pastel" a redistribuir de 30, de los que Pedro tiene 20, María 8 y Juana 2, difícilmente un igualitarista aceptaría una redistribución que resultase en que Pedro tuviese 8, María 10 y Juana 12, por mucho que el grado de igualdad haya aumentado notablemente. A la inversa, sería perfectamente posible (y aceptable para muchos igualitaristas) una redistribución por la que Pedro pasase a tener 12, María 10 y Juana 8, que, esta vez, respetaría el principio de ordinalidad. Y se continuaría respetando ese principio incluso con una distribución resultante en la que Pedro tuviese 10,01, María 10, y Juana 9,99, que sería mucho más igualitaria que las dos últimas.

Un sencillo ejemplo como el anterior muestra que ordinalidad, redistribución e igualdad pueden perfectamente ir de la mano, y que, desde un punto de vista igualitarista razonable, es preferible un escenario donde lo hacen; que otro alternativo en el que se sacrificase la ordinalidad, manteniendo constante el grado de igualdad alcanzado. La lección a extraer es clara: argumentar contra la aplicación del principio de ordinalidad exige algo más que admoniciones abstractas a la igualdad y la redistribución, pues estas son lógicamente independientes y plenamente compatibles con aquel. Esto se mantiene sean cuales sean las unidades de la distribución y los bienes a redistribuir.

"Escépticos ante la redistribución entre personas y partidarios de la meritocracia que se convierten en auténticos jemeres rojos (partidarios de la igualdad radical a la baja) cuando se trata de redistribuir entre territorios"

De la mezcla irreflexiva de intuiciones poco ponderadas sobre bienes a redistribuir, unidades y patrones de distribución, surgen a veces posiciones sorprendentes: escépticos ante la redistribución entre personas y partidarios de la "meritocracia" que se convierten en auténticos jemeres rojos (partidarios de la igualdad radical a la baja) cuando se trata de redistribuir entre territorios; defensores de que todos tengan "servicios iguales" vivan donde vivan que abogan por que la financiación de estos esté en relación inversa con la capacidad fiscal del territorio donde viven; defensores de la "cultura del esfuerzo y la responsabilidad" que defienden disminuir la financiación per cápita a quienes deciden democráticamente pagar más impuestos y viceversa; paladines de la "libertad" que reclaman poderes de veto sobre las preferencias de los demás, etc. Se impone un ejercicio de claridad y sistematicidad en el debate: precisar las variables y parámetros relevantes de la distribución inicial y final; no saltar continuamente entre individuos, familias y territorios; y, en fin, hacer el esfuerzo de dibujar el patrón distributivo que se defiende y su justificación.

Pero, por supuesto, esto último es complicado, y más cuando hablamos de redistribución territorial, al menos por dos motivos. En primer lugar, la elección de bienes a distribuir puede estar "conectada" con la de determinados patrones distributivos, algo que han teorizado Michael Walzer y otros: por ejemplo, no nos parecería muy aceptable redistribuir los recursos para sanidad como quisiéramos hacerlo con los ingresos o la riqueza; en el primer caso, las consideraciones de necesidad (y no solo las de igualdad o eficiencia) deben estar presentes.

En segundo lugar, puede que el patrón distributivo idealmente deseado deba equilibrarse con la aplicación de ciertos principios que también consideramos valiosos e incluso irrenunciables, y, de hecho, nos solemos enfrentar a un dilema entre redistribución y descentralización. Las preferencias de las mayorías democráticas de cada territorio autónomo (que a menudo lo son porque así se ha decidido democráticamente desde el poder central) pueden ser (y es de esperar que sean) diferentes en cuanto a qué tipo y porcentaje de impuestos quieren asumir, cuánto y en qué quieren gastar, y qué patrones distributivos priorizan en sus respectivas poblaciones.

"Si se cree en la democracia y la descentralización o autonomía reales, no se puede al mismo tiempo defender que la redistribución tenga una prioridad absoluta, sino que debe alcanzarse algún tipo de equilibrio"

Si se cree en la democracia y la descentralización o autonomía reales, no se puede al mismo tiempo defender que la redistribución tenga una prioridad absoluta, sino que debe alcanzarse algún tipo de equilibrio: se trata de un dilema que debe poder resolverse de forma diferente en cada región autónoma, como de hecho ya ocurre en buena parte en nuestro país, pero de manera demagógica, opaca y que alimenta la atribución de "culpas" a los demás, el infantilismo y la irresponsabilidad. 

El principio de que quien gasta, recauda y rinde cuentas por ambas cosas parece, por tanto, un horizonte más al que tender si realmente creemos en las virtudes de la democracia a nivel regional y local. De este modo, quienes quieren una mayor igualdad y redistribución en un escenario donde la mayor parte del gasto en servicios públicos lo ejecutan las regiones, deberían apoyar con su voto mayoritario a las fuerzas regionales que defienden esas opciones. Por el contrario, no es extraño observar que, tras apoyar a quienes defienden las opciones contrarias, luego parecen exigir redistribución hacia ellos a quienes apoyaron otras opciones en sus respectivos territorios, en una contradicción performativa de manual.

Todo ello sería ya suficientemente complejo como para ser escépticos respecto de ciertos discursos simplones. Pero si además añadimos las distorsiones que sistemáticamente se producen cuando los principios teóricos o legales se implementan en el mundo real, las cosas se complican aún más: los retrasos en las transferencias e inversiones, la falta de ejecución presupuestaria, las prácticas fiscales permisivas, o el simple y llano incumplimiento, cuando afectan de modo significativamente diferente a las distintas unidades de la distribución, pueden alterar e incluso invertir sustancialmente los resultados teóricos pretendidos según un determinado patrón de redistribución. Cuando ello se une a la falta de claridad, no suele ser buena idea ni intentar frenar la apertura del melón con invocaciones al business as usual ni tampoco hacerlo con alternativas platónicas vagas cuya concreción y viabilidad política se sostiene solo sobre el papel. 

"Los ciudadanos (los de Catalunya tampoco) no tienen la culpa de las confusiones y errores de percepción de políticos, tertulianos y tuiteros"

Puede haber muchos análisis de la situación dependiendo del modelo de equidad que se use y de cómo se calibren empíricamente los parámetros relevantes del mismo, pero lo que está claro es que la igualdad total (el Gini igual a cero) no es un criterio defendible, que el principio de ordinalidad no tiene la culpa de las posibles desigualdades injustas que puedan existir ni es incompatible con una redistribución justa, que la indefinición sobre los elementos básicos del debate es muy notable, y sobre todo, que los ciudadanos (los de Catalunya tampoco) no tienen la culpa de las confusiones y errores de percepción de políticos, tertulianos y tuiteros.