¿Quién paga el mantenimiento de la red de alta velocidad y del resto de infraestructuras?

Cuesta escribir sobre la alta velocidad después del accidente de Urda. Soy partidario de guardar silencio durante muchos días después de una tragedia con irreparables consecuencias para tantas familias. Siempre me pareció difícil encontrar, en los momentos posteriores a algo tan grave, el sosiego necesario para una reflexión serena. No sé si ha llegado ya el momento, pero voy a intentarlo.

La enorme cantidad de datos y opiniones publicados desde la fatídica mañana del 28 de octubre nos permite tener una imagen bastante precisa de la situación de la alta velocidad. Sin embargo, no se ha profundizado lo suficiente en dos temas clave: cómo se toman las decisiones sobre las inversiones en infraestructuras y cómo se paga el mantenimiento del enorme capital acumulado, que además no paramos de ampliar.

En realidad, sí se ha puesto el foco en la gobernanza del sistema ferroviario, aunque el debate se ha centrado en la supuesta politización de muchos cargos técnicos de Adif y Renfe, así como en la falta de estabilidad de sus equipos directivos. El relato que se desprende de ese enfoque es el de la injerencia de la política en decisiones de carácter técnico. Mi tesis es la contraria: lo que falta en España desde hace tiempo es que la política fije prioridades en infraestructuras con transparencia y valentía para que los técnicos las ejecuten.

La ausencia de una estrategia que vaya más allá de seguir construyendo kilómetros de AVE y autovías no es atribuible solo al último Gobierno, porque las infraestructuras han sido, de facto, una de las pocas políticas de Estado en España, con una notable continuidad desde los años noventa. Así lo escribí hace unos meses en estas mismas páginas.

Sobredotación de infraestructuras e insuficiente mantenimiento

La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) publicó en 2020 la evaluación más completa realizada hasta la fecha sobre las inversiones en infraestructuras de transporte, incluida la red de AVE, que tuve la responsabilidad de dirigir. El informe, muy citado en las últimas semanas, concluía que el AVE ha recortado de forma contundente los tiempos de viaje entre provincias, pero no ha cumplido su objetivo de mejorar la cohesión territorial, ya que ha beneficiado más a las provincias que ya estaban mejor conectadas y, especialmente, a Madrid.

"La ausencia de una estrategia que vaya más allá de seguir construyendo kilómetros de AVE y autovías no es atribuible solo al último Gobierno"

Además, el análisis coste-beneficio confirmó los estudios académicos anteriores y demostró rentabilidades sociales entre nulas y mínimas en todos los corredores de AVE, aunque con diferencias. Solo el Madrid-Barcelona y el Madrid-Sevilla-Málaga se acercan al mínimo exigible, mientras que los corredores del norte y de Levante, aún inacabados, están muy lejos y probablemente empeorarán al completarse. Ni la liberalización ni otros escenarios favorables cambiaban sustancialmente este resultado.

Por eso la AIReF recomendó reevaluar los cerca de 5.600 kilómetros de AVE entonces pendientes, invertir más en Cercanías y centrar los esfuerzos en mantener y usar más intensamente la red existente. Pero la recomendación más relevante era modificar la gobernanza, es decir, la forma en que se toman las decisiones que han llevado a una enorme sobredotación de grandes infraestructuras de transporte en comparación con casi cualquier país del mundo y, desde luego, con los grandes Estados europeos.

Anna Matas y José Manuel Vassallo actualizaban hace pocos meses los datos en un trabajo publicado por Funcas y son todavía más contundentes en sus conclusiones. Con un índice que pondera población y superficie, España casi triplica la media europea en kilómetros de alta velocidad y la supera en más de un 80% en autovías y autopistas, muy por encima de Alemania, Francia o Italia. Y concluyen sin rodeos que ha habido "un sesgo excesivo hacia las infraestructuras de altas prestaciones".

El estudio de los dos catedráticos confirma también otra clave: a partir de 2008, con el inicio de la gran crisis financiera, se produjo una intensa caída de la inversión, mucho más acusada que en los grandes países europeos. España pasó de invertir más del 2,2% del PIB en infraestructuras en 2009 a solo el 0,6% en 2018. Esta caída, que afecta a todos los modos de transporte, ha tenido como consecuencia la reducción del stock de capital. Dicho de forma más clara: los recursos han sido insuficientes para cubrir los gastos de mantenimiento y conservación necesarios para evitar la depreciación de las infraestructuras.

"A partir de 2008, con el inicio de la gran crisis financiera, se produjo una intensa caída de la inversión, mucho más acusada que en los grandes países europeos"

Es una conclusión que va más allá de las oscilaciones de los últimos gobiernos o de la gestión de cada ministro. Es necesario dar un salto en el gasto de mantenimiento, un salto de miles de millones de euros que requiere un compromiso de país. España ha acumulado una red ferroviaria, carreteras, puertos, aeropuertos e infraestructuras hidráulicas de tal extensión y capacidad que necesita dedicar cada vez más recursos solo a mantenerlos. Los dos profesores lo cuantifican para las carreteras: aplicando el criterio del Banco Mundial, en 2023 se destinó a conservarlas solo el 55% de lo necesario, por lo que harían falta más de 2.000 millones anuales adicionales para mantenerlas en buen estado. En el ferrocarril no existe una estimación tan precisa, pero el gasto de mantenimiento por tren-kilómetro es también claramente insuficiente. En las presas, las necesidades de seguridad y modernización se han cifrado en más de 4.500 millones.

La tensión entre mantenimiento y expansión de las redes no es exclusiva de España. Es un problema compartido en los países desarrollados y expresa una contradicción políticamente muy difícil de gestionar. El incentivo para cualquier responsable, y lo que se valora socialmente, es el crecimiento de las redes: nuevas carreteras, estaciones o líneas de ferrocarril. Cortar cintas. Mantener lo que hay no aporta capital político, hasta que ocurre un accidente y entonces lo resta de forma abrupta.

Decidir con sosiego

La política de infraestructuras tiene una inercia extraordinaria, que desborda incluso a quienes la dirigen. Lo ocurrido con el AVE Sevilla-Huelva lo refleja con toda crudeza. El 15 de abril de 2024, Óscar Puente, entonces ministro de Transportes, descartó públicamente la construcción de una nueva línea completa: "Nos va a suponer un montón de tiempo y una inversión bestial". Defendía una variante parcial que, con aproximadamente la tercera parte de la inversión, alargaría el viaje apenas diez minutos. Menos de diez meses después, el ministerio anunciaba una línea nueva de 95 kilómetros y 1.608 millones de euros para conectar ambas ciudades en veinticinco minutos. El coste inicial de ahorrar diez minutos será de más de 1.000 millones de euros. Más que el error de un ministro es la demostración de la impotencia y de lo difícil que resulta mandar parar cuando todos los actores territoriales, incluidos los de su propio partido, empujan en la misma dirección.

"El incentivo para cualquier responsable, y lo que se valora socialmente, es el crecimiento de las redes: nuevas carreteras, estaciones o líneas de ferrocarril"

El problema no está en los diagnósticos, sino en la capacidad para tomar decisiones difíciles con el sosiego necesario. Hay muchos ejemplos recientes además del de Huelva que hubieran merecido una reflexión más serena. Quedémonos con dos. ¿Ha tenido sentido levantar los peajes de la AP-7 en Catalunya para todos los vehículos y usuarios? El resultado ha sido un fuerte aumento del tráfico, en especial de camiones, más congestión y más incidencias en una arteria clave para la región.

¿Tenía sentido incorporar a la vez dos operadores a la red de alta velocidad, coincidiendo con la pandemia y con la renovación integral de la línea Madrid-Sevilla, y sin lograr a cambio la apertura de los mercados francés e italiano a Renfe? La liberalización ha sido un éxito en viajeros y en precios y no explica por sí misma los accidentes, pero las costuras del sistema están evidentemente muy tensas. ¿No debería habernos servido de referencia la experiencia de nuestros vecinos, con procesos mucho más prudentes y graduales?

¿Quién paga?

Llegados a este punto, y con la campaña electoral a punto de comenzar, aparece el gran elefante en la habitación del futuro de las infraestructuras para el nuevo ciclo político, sea cual sea el resultado de las elecciones. ¿Cómo vamos a incrementar sustancialmente el gasto en mantenimiento y, al mismo tiempo, sostener las enormes inversiones en marcha para ampliar y mejorar la red?

"¿Tenía sentido incorporar a la vez dos operadores a la red de alta velocidad, coincidiendo con la pandemia y con la renovación integral de la línea Madrid-Sevilla, y sin lograr a cambio la apertura de los mercados francés e italiano a Renfe?"

La lista de compromisos es larga. Están en marcha la llegada del AVE a Almería, la conexión de Burgos con la Y vasca y la conclusión de esta, el corredor Palencia-Santander, la variante de Loja en la ruta a Granada, los tramos pendientes del AVE a Extremadura y a Navarra, y el nuevo Sevilla-Huelva. A ello se suman las obras en la red convencional y las graves crisis de Cercanías en Madrid y de Rodalies en Catalunya, unas redes que necesitan fuertes inversiones solo para mantener su funcionalidad, aunque se deje, como siempre, para después su ampliación, imprescindible para dar servicio a unas áreas metropolitanas en expansión por el aumento de la población y el encarecimiento de la vivienda.

Y además faltan trenes: es necesario renovar buena parte de la flota de Renfe y dar respuesta a las expectativas generadas por las tan esperadas nuevas líneas de AVE.

Todo ello coincide con el final del extraordinario impulso inversor de los fondos Next Generation, con una fuerte necesidad de aumentar el gasto en defensa y redes eléctricas y con el reto, de enorme calado social, de crear un parque público de vivienda. Y una parte del espectro político promete, además, bajadas de impuestos. Es muy difícil que los presupuestos públicos, y más aún si se reducen los ingresos, puedan sostener a la vez las dos líneas de gasto, mantener y ampliar, sin elegir. Ningún partido ha aclarado cómo encajar ese puzle.

Hay otro dato poco conocido. La expansión de la red de alta velocidad se ha financiado en gran parte con deuda de una entidad pública que, sin embargo, no se integra en el perímetro de las Administraciones Públicas. Queda así fuera del indicador de deuda pública, que recientemente ha bajado del 100% del PIB. Adif Alta Velocidad, el organismo que construye y gestiona la red del AVE, cerró 2025 con una deuda financiera de algo más de 20.000 millones de euros, cerca de 2.900 millones más que dos años antes. Es el equivalente a casi el 1,2% del PIB.

"Es muy difícil que los presupuestos públicos, y más aún si se reducen los ingresos, puedan sostener a la vez las dos líneas de gasto, mantener y ampliar, sin elegir"

Otras fuentes posibles de recursos, como el pago por uso de las carreteras u otras figuras similares, ni siquiera están sobre la mesa, ni aparecerán en la campaña electoral. La medida pactada en 2021 con la Comisión Europea como reforma en el Plan de Recuperación para establecer un mecanismo de pago por el uso de las carreteras del Estado no logró apoyos suficientes en el Congreso pese al riesgo de perder varios cientos de millones de euros de los fondos Next Generation: la rechazaron la oposición, el conjunto del sector del transporte y hasta uno de los socios del propio Gobierno. España sigue siendo uno de los pocos grandes países de la Unión que no cobra por el uso de sus autovías, ni siquiera a los camiones ni a los visitantes extranjeros, y eso que recibe cada año cerca de 100 millones de turistas internacionales.

Una nueva gobernanza para la próxima década

Algo se ha movido. La Ley de Movilidad Sostenible de 2025 recoge algunas de las recomendaciones de la AIReF e introduce evaluaciones ex ante y ex post de los proyectos, pero deja fuera la que tanto esta como la OCDE consideraban decisiva: una evaluación independiente. Y nada garantiza que no se repitan los errores del pasado. El objetivo para la próxima década debería ser construir una nueva gobernanza para que aumentar la dotación de grandes infraestructuras deje de ser la única meta.

"El objetivo para la próxima década debería ser construir una nueva gobernanza para que aumentar la dotación de grandes infraestructuras deje de ser la única meta"

Francia ofrece una referencia útil. Su Conseil d'Orientation des Infrastructures (COI), formado por cargos electos y expertos, lleva desde 2018 priorizando los proyectos en función del marco presupuestario. Su último informe, publicado esta primavera, tiene un título que lo dice todo: Grands projets: le temps des choix (Grandes proyectos: la hora de elegir). No decide por el Gobierno, pero le da un respaldo técnico y plural para decir que no a un proyecto, un coste político que hoy en España recae íntegramente sobre el ministro de turno. Hay muchos otros ejemplos internacionales que podrían utilizarse de referencia.

Se trata, en definitiva, de decidir qué hacer antes y cómo pagarlo. Reforzar el mantenimiento exige una enorme cantidad de recursos, algo probablemente incompatible con sostener la ambiciosa expansión de la red y, a la vez, dejar de cargar su coste a las generaciones futuras. Habrá que elegir: priorizar, encontrar nuevas fuentes de financiación o, probablemente, hacer ambas cosas.

Lo primero supone anteponer la conservación de lo construido y las redes metropolitanas, donde se realiza la inmensa mayoría de los viajes ferroviarios: en 2025, los Cercanías transportaron alrededor de 450 millones de viajeros, frente a los 44,5 millones de la alta velocidad comercial. Y obligará, con toda probabilidad, a revisar el calendario de algunos tramos y obras pendientes.

"Reforzar el mantenimiento exige una enorme cantidad de recursos, algo probablemente incompatible con sostener la ambiciosa expansión de la red y, a la vez, dejar de cargar su coste a las generaciones futuras"

Lo segundo pasa por abrir sin dramatismo el debate sobre cómo obtener más ingresos: el pago por uso de las vías de alta capacidad, al menos para los vehículos pesados, o una viñeta que pagarían también los turistas que llegan por carretera, la revisión de los cánones ferroviarios o una mayor captura del valor que las nuevas infraestructuras generan en el suelo que las rodea.

Nada de esto se resuelve en una campaña electoral ni en las semanas posteriores a una tragedia. Precisamente por eso conviene empezar por fin a hablar de ello ahora, con datos y con la serenidad que reclamaba al comienzo de estas líneas, y abordar de una vez decisiones de fondo que llevamos décadas aplazando.

Ojalá esta vez el debate no se apague cuando cese el ruido.